缚控与离心：强镇改革困境缘起机理的一个解释框架/陈宝玲

　　首先，未来改革应加强对县镇改革逻辑的关注和重视。一方面，上级政府应正本清源，准确把握当前乡镇政权人力、财力和物力等基本情况，厘清乡镇政府日常治理遭遇的体制和机制壁垒，准确把握乡镇政权的治理能力和改革夙愿。同时，政府应加强对乡镇居民等社会主体的关注，了解其公共需求和治理诉求，以人的城镇化为核心，树立以人为本、服务为先的理念。另一方面，中央和地方省市政府也应充分认识并重视县的发展需求和在压力型体制下面临的诸多改革压力，理解县在改革中因权益受损而产生的不平衡心理，重视县的权益维护诉求，在改革进程中加强对县话语权的关注。

　　其次，未来改革应加强县镇间、政府和公众间的沟通对话，营造宽松理性的改革氛围。目前，在强镇改革进程中，县和乡镇、政府和公众间缺乏充分有效的沟通对话，导致县镇改革逻辑冲突，进而引发“上级买菜，下级买单”现象。因此，未来改革应加强县镇间、政府与公众间的沟通对话。一方面，县镇政府应形成利益共识，充分认识并肯定强镇改革的政策价值，意识到改革在改善民生、缩小城乡差距和统筹城乡发展等方面的重要意义。同时，应建立起县镇间常态透明的沟通对话平台。在县对乡镇的改革诉求有相对客观的了解，乡镇对县的改革顾虑有较为充分的认识后，县镇可基于各自的改革立场，在细致严谨的调查研究的基础上，就改革的具体制度安排开展沟通对话，力求找到双方的改革逻辑平衡点，达成改革共识。为防止县镇间的沟通对话陷入“少数人的对话”或“无休止的商谈”，应配套相应的斡旋机制。斡旋机制可结合各地改革实际，由县镇合力设置，或由省市政府设置。斡旋机制的主要职责是负责改革进程中县镇利益协调、问题协商和政策沟通。另一方面，政府也应该和乡镇居民等社会主体展开充分的沟通对话，了解社会主体的现实诉求，通过动员、咨询和举办论坛等多种途径，将社会主体纳入改革议程，鼓励其就改革开展对话讨论，从而营造出宽松理性的改革氛围。

　　再次，县镇改革逻辑冲突的消解，有赖于构建县镇利益均衡的改革新模式。县镇利益格局失衡是双方改革逻辑冲突的重要根源，未来改革的有序推进需要构建县镇利益均衡新模式。一方面，改革顶层设计应尽快出台相关的法律文件，逐步消解乡镇政权在下放权限行使过程中的合法性危机问题。同时，中央和地方省市政府应继续深入推行各级政府部门权力清单制度，依据权责利对等原则，科学划分政府间的权责边界。为夯实乡镇财政，顶层设计可按照“一级财政，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则，完善以分税制为基础的分级财政。另一方面，未来强镇改革也应加强对县权益的重视。这要求改革顶层设计在乡镇扩权和县权益维护中间寻得一个适当的切入点，在有效规避县对乡镇非合理缚控行为的同时，提升县的改革积极性。后继改革实践中，中央和地方省市政府在加强规范县下放改革资源行为的同时，可建立改革镇绩效同县相关部门绩效考核相挂钩的“捆绑政策”，给予县必要的财政补贴和政治晋升等补偿措施