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缚控与离心:强镇改革困境缘起机理的一个解释框架/陈宝玲

来源:领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者:陈宝玲 日期:2018-02-06 09:22:17
的镇级金库,目前大部分改革地区依旧维持乡财县管的财政体制。其次,为便于规范和监督乡镇财政支出,目前大部分改革镇的建设发展专项资金一般实行县级报账制管理,县政府在专项资金的去留问题上具有较大的话语权。再次,强镇改革虽然对县镇财政关系做了规定,提出将镇内收取的契税、土地相关税收和城市建设维护税等全部或按一定比例留给乡镇,但实践中,镇内的国税和地税依旧由县相关部门先行收取,然后通过年终结算补助等方式返还乡镇,在税收的收—转过程中,县具有很大的财政截留空间。在用地和编制方面,由于近年来中央对建设用地和编制加强规制,各级政府普遍存在建设用地和编制紧张的问题。强镇改革的具体操作中,大部分县政府并未明确规定赋予改革镇的用地和编制数量,更多的只是含糊提及“县在年度建设用地切块中要向改革镇倾斜”,“镇在县市核定的乡镇编制总额内,可根据工作需要,适当调整内部机构设置,优化人员配置”。政策设计的模糊性使得县在土地和编制资源的分配上具有较强的随意性。
  (二)离心——来自乡镇的改革逻辑
  同县的缚控逻辑相对应,乡镇的改革逻辑以离心为主导。该逻辑的本质是县镇间关系的疏离和乡镇对自主治理的渴望,其形成和乡镇的不满情绪、改革预期和自主治理诉求密切相关。
  在县镇关系非对等的格局下,乡镇对县的不满情绪长期以来一直存在。“乡政村治”以来,县对乡镇财政和人事等权限的控制不但没有松动,反而日渐强化。而农村税费改革和乡财县管政策的实施,进一步恶化了乡镇积贫积弱的处境。作为连接国家政权与社会关系的重要纽带,乡镇政权一方面面临各类纷繁芜杂的基层治理事务,另一方面又承担着维稳、招商引资和工地安全等诸多“一票否决”的繁杂任务。在县镇财权事权划分模糊的行政体制下,县将大量责任推给乡镇的同时,却依旧掌控着基层大部分资源。县镇间严重的权责利非对等地位引发乡镇的不满情绪,但由于乡镇对县的巨大依赖性以及县对乡镇强大的缚控力,乡镇敢怒而不敢言,而强镇改革在调整县镇间权责利非对等地位的同时,为乡镇宣泄不满提供了新思路。首先,经济社会管理权限的下放,相应缓解了乡镇内以往“看得见的管不着,管得着的看不见”的治理矛盾,乡镇自主权显著增强。其次,财政和人事方面的政策倾斜,在缓解基层政权财政和人事紧张困境的同时,也相应增强了乡镇政府的自主行动能力。再次,建设用地和基础设施等优惠政策的专项供给,有效开发了乡镇的发展潜能,提升了乡镇综合发展能力。由此,改革进程中,改革乡镇自主权、自主性和综合发展潜能的增强与提升,相应削弱了县对乡镇的缚控能力,乡镇长期以来对县的不满情绪由此获得了宣泄的可能,并进一步衍生出摆脱县缚控的想法。
  对改革的乐观预期,是乡镇衍生离心逻辑的另一个原因。这种乐观的改革预期,源于中央对改革态度的前后转变和地方改革实践。一方面,中央对改革态度的转变奠定了乡镇对改革预期乐观的基础。2004年,国家发改委提出试点加快政府职能转变和管理体制改革,并在2005年、2008年和2012年共计发布597个国家发展改革试点小城镇名单。2010年以来,中央在全国13个省、25个经济发达镇开展行政管理体制改革,推行国家新型城镇化,并将其纳入国家“十三五”规划
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