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缚控与离心:强镇改革困境缘起机理的一个解释框架/陈宝玲

来源:领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者:陈宝玲 日期:2018-02-06 09:22:17
等举措,表明中央开始主动引导助推强镇改革。中央改革态度的转变,在加快了改革进程的同时,也相应强化了乡镇乐观的改革预期。另一方面,地方改革实践是乡镇乐观的改革预期得以强化的又一个原因。改革实践中,部分乡镇不仅被赋予大量的经济社会管理权限,而且被纳入“镇级市”改革议程。镇级市改革旨在以现代小城市的理念对乡镇进行规划、建设和管理,推动权力结构的扁平化和权力重心下移,实现乡镇发展产业结构和社会保障等由“乡”到“城”的转变。此外,为打造职权清晰、分工合理的府际关系,近年来,浙江、江西和山东等省相继开展的行政审批事项清单和政府政务服务事项清单等改革,为乡镇规避上级政府过多干预提供了重要的制度保障,同时也相应强化了乡镇政权自主建设服务的能力。由此,中央对改革态度的前后转变以及地方的改革实践,在激发了乡镇发展活力的同时,也为乡镇政权提供了一次强化独立自主地位、做大做强自身的机遇。对改革的乐观预期,进一步强化了乡镇摆脱县缚控的夙愿。
  基层自主治理诉求同样引发乡镇的离心改革逻辑。后税费时代,中央和地方上级政府对基层的土地、财政等政策倾斜,有效提升了乡镇的综合发展水平,而乡镇政权的治理能力却因财力不足、权限缺失和县的缚控等多重因素的限制,依旧处于相对孱弱状态。县政府凭借人事任免、绩效考核等多种途径掌控乡镇政权,但由于对乡镇实际情况缺乏深刻了解,或出于本级利益考量,县缚控逻辑下的基层治理往往同乡镇实际相背离。同时,在“逆向问责”机制的压力下,乡镇政权的日常治理对上不对下,对当地居民诉求的关注动力不足,导致民众意志无法得到有效表达,基层治理需求无法得到充分满足,乡镇由此陷入“强发展、弱治理”的格局。该格局的长期存续,一方面导致基层矛盾持续升温发酵,引发农民上访和群体性事件;另一方面则导致基层干群关系持续恶化,引发乡镇政权合法性危机。此外,强镇改革的实施,在松动县长期以来对乡镇的缚控,为乡镇带来乐观愿景的同时,也意味着上级政府对乡镇给予了更多的关注,对乡镇政权的治理能力提出了更高的要求。由此,为满足乡镇发展和当地居民公共服务的需求,以消解自身合法性危机,为回应上级政府对乡镇治理能力的要求,以获得更多的改革和政治资源,乡镇政权迫切渴望独立自主的治理主体地位。
  然而,县镇改革逻辑冲突情境下不可忽略的一个现实是,目前县依旧在县镇关系中占据优势地位。强镇改革虽然相应落实了乡镇自主权,提升了乡镇政权的自主行动能力,但改革并未改变县镇间的纵向隶属关系,也未撼动县在双方关系中占据的主导优势地位。不管是县管镇的棘轮效应,还是改革进程中具体制度的微观设计安排,县对乡镇依然留有较大的缚控操作空间。出于维利本能,县凭借优势地位和自主操作空间,以自身的缚控逻辑压制并替换乡镇的离心逻辑,导致乡镇的离心逻辑只能在县缚控逻辑的死角内发挥作用。最终,旨在增强乡镇政权治理和服务能力的改革初衷逐步偏离为以县的意志为主导,进而引发权限下放“钟摆效应”和“选择性强镇”等改革困境。
  四、县镇改革逻辑冲突视域下的强镇改革困境优化策略
  县镇改革逻辑冲突引发强镇改革困境,而逻辑冲突本身折射出改革进程中乡镇话语权式微
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