缚控与离心：强镇改革困境缘起机理的一个解释框架/陈宝玲

　　县管镇体制下，县在县镇关系中长期所处的主导优势地位，促使其在改革进程中对乡镇的态度继续倾向于以缚控为主。我国《宪法》规定，乡镇人民政府“执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）在细化乡镇政府的七项职权时，也明确规定乡镇具有执行上级国家行政机关的决议和命令、办理上级人民政府交办的其他事项的职权。《宪法》和《组织法》为县镇间纵向的领导—服从关系提供了法律依据。在以“半计划行政”为制度基础的压力型行政体制下，县在承受上级政府政策目标压力的同时，习惯性地通过掌控乡镇人事和财政权的方式，向乡镇下达分解的任务和政策命令。此外，分税制和乡财县管等改革导致乡镇悬浮于乡土社会之上，成为一个没钱没权、跑腿办事的“协调型政府”［6］。县管镇体制的棘轮效应，乡镇政权对县级政府的高度依赖，使得县在强镇改革中对乡镇的态度不自觉地倾向于以缚控逻辑为主。

　　维利心理是县在强镇改革进程中坚持缚控逻辑的另一个重要原因。作为《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》关于“有重点地发展小城镇”中的重要一环，在基层治理压力、改革先行区引力以及中央动力和压力等多重力的作用下，强镇改革目前受到各级政府的高度重视，而这种重视本身间接导致了地方省市政府在事权和财权下放的宏、中观制度设计上存在“割县补镇”现象。事权方面，省市政府通常要求县政府依据乡镇实际发展需要，下放相应的城市建设、环保和治安等涉及乡镇经济社会管理的权限。财权方面，目前各地普遍采用的措施是“三管齐下”：一是县镇在财政关系上实行确定基数、超收不分成或部分分成方式，以某年为基数，除上缴中央、省（市）级，新增财力全部或按一定比例留给改革镇；二是建立市、县级改革镇建设发展专项资金；三是设立镇级金库。不难发现，在强镇改革的宏、中观制度设计上，乡镇是重点关照对象。县下放财权和事权的举措，更多的是为了满足乡镇建设发展的需要，具有很强的政策被动回应性，县在改革中处于从属性配合地位。从以往乡镇关系中的主导地位到强镇改革进程中从属性配合地位的转变，容易引发县产生较大的心理落差。此外，权限和财政等资源的输出，相应增加了县的改革负担。对县而言，强镇改革是乡镇对县级资源的汲取，而任何组织或个体都不希望权力或利益从自己手上流失。维利心理刺激县倾向于在县镇关系中一如既往地保持主导地位，将改革纳入自身掌控范围。

　　事实上，强镇改革有关事权、财权、用地和编制等的微观制度设计为县贯彻缚控逻辑提供了可能。事权方面，目前各地就改革权限下放问题还未形成有序规范的制度安排，省市政府虽然对下放的经济社会管理权限做了相关指导要求，但权限下放的最终决定权掌握在县手中，县具有很大的自由裁量权，而且根据《宪法》和《组织法》对乡镇职权的定位，乡镇政府并不具有行政执法权。实践中，县政府以文件的形式将部分权限下放给乡镇政权的改革举措，只是让下放的权限获得了政策依据，但不具备法律依据，乡镇的执法主体地位尚未明确。［7］财权方面，首先，除了广东、浙江和福建等省区的部分乡镇设立了独立