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缚控与离心:强镇改革困境缘起机理的一个解释框架/陈宝玲

来源:领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者:陈宝玲 日期:2018-02-06 09:22:17
管等政策设计导致县对乡镇的缚控能力日益增强,在“县乡政府一体化”的格局下,县在二者关系中占据优势主导地位,乡镇逐渐成为县的从属性机构。[1]
  乡镇政权日益空心化的格局,源于上级政府对乡镇事权和财权等核心权限的逐步肢解和剥离。一方面,1986年和1998年,中央在全国各地开展的以撤并乡镇、精简机构、人员分流为标志的机构改革,相应缩减了乡镇的数量和规模,但基层政府的财政支出依旧居高不下,改革未达到预期效果的同时,乡镇政府的管理权限却逐渐被市县汲取,政权独立性遭受削弱。[2]另外,出于对农民不满情绪和干部腐败问题的担忧,1998年以来,中央和地方政府借助“软集权”方式加强对基层政权的控制,导致“七站八所”成为乡镇辖区内的常态,乡镇内的税收、治安和行政审批等核心权限大部分被县派出机构把持,没有县派出机构的横向合作,乡镇的日常治理工作很难有序开展。另一方面,1994年,中央为获得更多的税收控制权而推行的分税制改革,只是对中央和省之间的税收划分做了规定,后续省以下府际间的体制改革并未取得显著进展。改革导致省、市、县、镇政府间的财权和事权划分模式相互背离,引发府际间“财政逐级上收,事权逐级下放”问题。[3]此外,在“三农问题”日益显著的情况下,中央在2003年实施的“三个取消和一个调整”的税费改革和在2006年关于在全国范围内正式废除农业税的决定,导致大部分以农业为主的乡镇陷入“吃饭财政”和“讨饭财政”困境。[4]最终,被剥离事权和财权等核心权限的乡镇政府在丧失了“干坏事”条件的同时,也失去了为农民做好事的动力和基础,乡镇政权的独立性逐步消解。
  乡镇政权空心化的同时,县对乡镇的缚控能力却日渐增强,县在二者关系中逐步占据优势主导地位。县缚控能力的增强主要通过人事管理和财政转移支付等途径来实现。一方面,1984年,中央将以往“下管两级”转变为“下管一级”的干部管理体制调整,使得县政府由此获得任命乡镇官员的充分权威,县干预乡镇事务的能力大幅增强。同时,作为县的派出机构,乡镇内“七站八所”的人事任免和工资关系直接由县政府安排,进一步强化了县对乡镇日常治理的渗透能力。另一方面,2006年,财政部出台的旨在缓解乡镇财政困境和债务危机的“乡财县管”政策,虽然有效缓解了乡镇的财政危机,规范并节约了乡镇财政支出,但造成了乡镇对县级财政过度依赖的问题。然而,1994年实施的分税制改革在对乡镇财政造成巨大冲击的同时,也相应削弱了县的财政能力。为夯实财力,县对镇的控制动机逐渐由体现政权利益转变为追求自身利益。借助分税制和中央财政补贴政策的张力和不确定性,县利用自身“中间层政府”的角色,往往在汲取镇内税收的同时截留上级财政转移资金。[5]现实中,乡镇通常采取的示弱、卸责和讨价还价等应对策略,在削弱了乡镇对县权力制约能力的同时,进一步强化了县对乡镇的缚控能力。
  三、强镇改革进程中的县镇改革逻辑及其冲突
  (一)缚控——来自县的改革逻辑
  强镇改革进程中,县的改革逻辑以缚控为主导。该逻辑的本质是县对自身优势主导地位的维护和对改革的掌控,其形成主要受县的管理惯性、维利心理和改革制度设计安排三
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