缚控与离心：强镇改革困境缘起机理的一个解释框架/陈宝玲

　　乡镇政权日益空心化的格局，源于上级政府对乡镇事权和财权等核心权限的逐步肢解和剥离。一方面，1986年和1998年，中央在全国各地开展的以撤并乡镇、精简机构、人员分流为标志的机构改革，相应缩减了乡镇的数量和规模，但基层政府的财政支出依旧居高不下，改革未达到预期效果的同时，乡镇政府的管理权限却逐渐被市县汲取，政权独立性遭受削弱。［2］另外，出于对农民不满情绪和干部腐败问题的担忧，1998年以来，中央和地方政府借助“软集权”方式加强对基层政权的控制，导致“七站八所”成为乡镇辖区内的常态，乡镇内的税收、治安和行政审批等核心权限大部分被县派出机构把持，没有县派出机构的横向合作，乡镇的日常治理工作很难有序开展。另一方面，1994年，中央为获得更多的税收控制权而推行的分税制改革，只是对中央和省之间的税收划分做了规定，后续省以下府际间的体制改革并未取得显著进展。改革导致省、市、县、镇政府间的财权和事权划分模式相互背离，引发府际间“财政逐级上收，事权逐级下放”问题。［3］此外，在“三农问题”日益显著的情况下，中央在2003年实施的“三个取消和一个调整”的税费改革和在2006年关于在全国范围内正式废除农业税的决定，导致大部分以农业为主的乡镇陷入“吃饭财政”和“讨饭财政”困境。［4］最终，被剥离事权和财权等核心权限的乡镇政府在丧失了“干坏事”条件的同时，也失去了为农民做好事的动力和基础，乡镇政权的独立性逐步消解。

　　乡镇政权空心化的同时，县对乡镇的缚控能力却日渐增强，县在二者关系中逐步占据优势主导地位。县缚控能力的增强主要通过人事管理和财政转移支付等途径来实现。一方面，1984年，中央将以往“下管两级”转变为“下管一级”的干部管理体制调整，使得县政府由此获得任命乡镇官员的充分权威，县干预乡镇事务的能力大幅增强。同时，作为县的派出机构，乡镇内“七站八所”的人事任免和工资关系直接由县政府安排，进一步强化了县对乡镇日常治理的渗透能力。另一方面，2006年，财政部出台的旨在缓解乡镇财政困境和债务危机的“乡财县管”政策，虽然有效缓解了乡镇的财政危机，规范并节约了乡镇财政支出，但造成了乡镇对县级财政过度依赖的问题。然而，1994年实施的分税制改革在对乡镇财政造成巨大冲击的同时，也相应削弱了县的财政能力。为夯实财力，县对镇的控制动机逐渐由体现政权利益转变为追求自身利益。借助分税制和中央财政补贴政策的张力和不确定性，县利用自身“中间层政府”的角色，往往在汲取镇内税收的同时截留上级财政转移资金。［5］现实中，乡镇通常采取的示弱、卸责和讨价还价等应对策略，在削弱了乡镇对县权力制约能力的同时，进一步强化了县对乡镇的缚控能力。

　　三、强镇改革进程中的县镇改革逻辑及其冲突

　　（一）缚控——来自县的改革逻辑

　　强镇改革进程中，县的改革逻辑以缚控为主导。该逻辑的本质是县对自身优势主导地位的维护和对改革的掌控，其形成主要受县的管理惯性、维利心理和改革制度设计安排三