政府公信力与社会问责的关系研究/土晓晔 梁 勇 吴一凡

　　

　　政府公信力贯穿于政府的施政理念、执政行为、绩效产出的整个公职部门运行过程中，以政府权责规定和道德价值观为约束，客观体现在政府部门及其公职人员的行为当中，同时公信力的评判也依赖于公民对政府及其公职人员信任和满意程度的主观感知。政府的行政能力是公信力建立的基础和条件，用一个公式来表示就是：政府公信力=政府行政能力×公众满意度=（政府行为+政府绩效）×（公民对政府的感知/公民预期）。在这里需要说明的是，公民的主观感知建立在对政府绩效的实际体验上，公民的预期也是影响满意度的一个重要因素，对上述公式的解释还需要更深层次的挖掘。政府公信力评估是指评估主体选取合适的评估方法对涉及政府公信力内容的诸多指标进行评价和估量，以期改进和提升政府公信力。政府公信力不仅蕴含道德价值观，更是一种无形的社会资本，对提升政府绩效和公共服务质量、调整中央与地方关系、加强公众参与、实现社会公平与公正都有巨大的推动作用。

　　用委托-代理理论来解释政府与公民之间的关系再好不过。政府充当代理人的角色，其行为本身具有经济理性和自利的特征，为了保证作为委托人的公民的利益不受侵害，需要建立一定的约束机制，消除潜在的权力滥用风险和选择性偏差。公民把权力委托给政府，政府对公民负责，如若违背公意，政府理应对公民承担责任，受到处罚，这符合历史逻辑，也遵从道德情感。因此，国家公职人员不仅需要被监督，更应该受到问责的约束，因为他们工作中的许多因素都可能导致对公共利益的消损或曲解，甚至引发腐败、群体性事件等公共管理危机。长此以往容易造成“权力不对称”困境，即基层民众虽然容易掌握政府行为的真实情况，但地方政绩及官员绩效的评判权多掌握在上级部门或领导手中，民众缺乏对其进行有效约束的合理机制，通常以消极被动的、边缘性的或临时性的存在服从于权力监督议程，从而造成信息传递的脱节，公益代表选择机会主义行为，这为社会问责的诞生和发展提供了条件。

　　西方国家针对政府问责的研究由来已久，已经形成了涵盖以公民参与为特征的社会问责的多元复合的政府问责机制，并且在实践中也取得了很大成就。社会问责超越了传统公民参与的界定，使公民和社会团体能够在事关公益的关键和核心领域有针对性地采取积极行动，通过施加压力，对行政官员起到威慑作用，进而影响官员的决策和行为。［5］拉美国家对社会问责的实践更富有经验，它们甚至将社会问责作为主要的问责形式。一部分研究社会问责的拉美学者将其定性为一种垂直的自下而上的多元化控制机制，这种问责机制更多地依赖于大众传媒，目的是揭发和曝光政府的不当作为，从而将新的改革方案引入政府议程并使其有效运作。［6］

　　国内学者对社会问责的定义多表述为公民针对政府及其公职人员履职情况而实施的对否定性后果的权力监督活动，可由公民个人或集体直接指控或主张追究，并要求政府做出公开解释、说明和辩护的公民问政活动。现实中一些常见的公民究责活动、公民评议或考核政府的活动，如个别省份举办的“万人评政府”“政风之窗”等都是社会问责的形式和内容。［7］世界银行专家组对社会问责给出了一个权威性的概念界定，将公众问责定义为社会问