改革性难题及破解思路/丁长艳

　　第一，政府向外的管治化能力不够。从政府和市场、社会关系看，通过改革让政府“主动”向市场和社会“外放”权力。与以前相比，需要“放权”的内容“货真价实”，对政府而言无异于是一种“自我革命”。政府系统的传统行为逻辑是，在行政主导下，贯彻和落实政策与政令，依赖行政权力和权威的有效性，而非依靠不同层级部门的法定职权去实现。这造成在容易获利的领域政府不愿放权，在需要负责的领域政府放权，结果往往是“市场既不需要，社会也兜不住”。再加上目前行政体系内职能与角色缺乏制度化的激励与规范，“放权”或“负责”多在一念之间。比如，“处长之权，说大并不大，并非决策权，更多的是辅助性职能，属于参谋助手”［6］，如果政策中转的“车间主任”群体“掉链子”，整台行政机器运转就会紊乱甚至失灵，改革的执行也无从谈起。

　　第二，政府向内的制度化能力不足。在制度安排上，中国不同层级政府有着“同构同责”的体制偏好，机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”，政府系统内的机构与功能没有形成有效的错位配置。从组织管理角度看，调节政府系统内纵向关系的制度化杠杆是财税体制。当前政府内部改革的基本逻辑是上级放权与地方创新，地方政府有积极性，但中央政府的横向部门积极性不够，目前主要依靠中央深改组机制协调出方案，执行中明显依赖改革对象的推动。制度化能力不足是导致改革动力不足的重要原因。

　　第三，政府外化的延伸性能力变异。从管理体制上讲，中国的国有企业系统是另一种政府权力的体现，国有资本与政府的关系“千丝万缕”。在某些领域和地区，已经查处的国企和政府官员之间“勾肩搭背”的案件，严重侵蚀了政府权威和公信力。政府既是市场权力生产的“父亲”，也是约束市场行为的“婆婆”，这种关系在深化改革阶段，政府调控的手段与效果有限，需要超越两者的外部压力重构两者的制度化关系。

　　（三）政策源是改革的决策与执行脱节

　　“中央做顶层方案，省政府出执行方案，基层具体落实方案”，这是当前全面深化改革的基本运行模式，其成功与否取决于三大条件是否同时具备。上层设计方案有共识性和准确性，中层对接方案有针对性和可操作性，基层不折不扣地执行方案和创新即可。这个链条缺少任何一个要素，都会导致改革过程的脱节。在这条纵向链条有效的前提下，还需要“关键少数”的积极执行予以配合和保障，这是关键性因素之一。目前这个“关键少数”还没有大规模、有效地动起来，所以要“坚决整肃庸政懒政怠政行为，决不允许占着位子不干事”的庸政懒政怠政现象。

　　（四）动力源是改革的动力和压力失衡

　　第一，改革体系内部的动力与压力失衡。三十多年政府放权的一个集中结果就是政府治理体系内部的碎片化成为常态。一方面，公共事