辅导式“联合生产”：城市公共服务供给的一个逻辑转换/蒋 源

　　西方发达国家为应对公共需求激增和异质化凸显也进行了相应的公共服务改革。兴起于20世纪70年代末80年代初的新公共管理运动，正是应对居高不下的政府财政压力和持续低效的公共管理而开展的深刻变革。然而，这场运动在理论和实践上仍然坚持了“以工具优化提升政府有效性”的改革思路，并没有在实质上改变社会公众在公共服务供给中的消极地位。这种试图将企业—消费者的关系模式直接套入政府—公民关系的思路，“只是将政府与社会民众之间的复杂关系简化为市场上的买卖关系，反而削弱了民众在政治与社会生活中的角色与责任感，难以培育民众的公共精神或公民美德”［3］。从西方发达国家地方公共服务或产品供给的实践来看，供给主体与社会民众之间的角色与功能并非供应者—消费者之间那样具有清晰的界限，供给者与社会民众之间可以形成多重的互动关系。

　　（二）复合式公共服务供给模式的逻辑转换

　　随着新公共管理理论的式微，国外公共行政研究又一次进入理论发展的活跃期。政府与社会共同参与公共服务供给，成为后新公共管理时期西方发达国家公共服务供给实践和研究领域持续关注的问题。该理论聚焦于调整传统公共服务供给中的供给—消费关系，认为公民不仅是公共服务的被动消费者，还可以成为公共产品或服务的生产者；为推动民众角色的转变，政府应当以赋能逻辑替代传统公共服务供给的单向度救济逻辑，进而形成公共服务供给者与传统服务消费者之间角色重叠与行为互动的复合式服务供给路径（见图2）。通过培育政府与社会合作供给关系，最终实现行政效率和社会回应性的双向提升。

　　西方发达国家关于社会民众参与公共服务供给的理论发展，至少存在两方面背景：一方面，行政理性价值和公众回应性价值的融合，为政府与社会合作拓宽了理论空间。传统公共服务供给研究主要以政府中心论作为分析视角，主张通过官僚体系的科学化设计，维护公共服务供给的程序正确与结果有效。［4］另一方面，社区复兴运动实现了精英论与多元论的调和，对公共服务供给的理念和模式产生了重要影响。社区服务逐渐被置于国家元治理和社区自治相互融合的研究视野中，社区也相应地为公共服务政府与社会合作扩大了实践场域。

　　（三）社会公众参与公共服务供给的“联合生产”模式

　　“联合生产”的实践与理论发展，正是这样一种复合式公共服务供给路径的现实体现。这种模式是一种能把政府、个人、社区以及其他组织集合在一起，进而发展为合作式新公共服务供给方式的途径。［5］供应与生产相分离是民众参与公共服务供给的逻辑前提。只有在这个前提下，才能将传统的由政府包揽的从规划、资源配置到服务生产、递送等环节，合理地向政府之外的其他组织团体甚至是个人进行剥离。“联合生产”的这个逻辑前提，无论是在新公共管理运动时期的服务外包，还是后新公共管理时期的政府掌舵，甚至是治理运动兴起之后的多中心服务供给理论及实践之中，都能发现其思想应用。

　　最早在文献中使用“联合生产”的奥斯特罗姆夫妇把“处于不同组织的个体投入生产，制造某项产品或服务的过程”界定为“联合生产”；它是两个以上的主体，通过