论公共行政中的公共性演变及辩思/马全中

　　

　　三、公共性实现的途径：来自服务行政的观点

　　

　　民主行政理论对社会公平的关注在一定程度上弥补了传统公共行政在公共性上的缺憾，但问题在于新公共行政等民主行政理论真能实现它们所主张的公共性吗？它们真能实现社会的公平正义吗？张康之（2009）认为，整个20世纪的公共行政发展都从属于完善官僚制的要求，尽管新公共管理运动表现出激进的摒弃官僚制的要求，但它的各种各样的做法依然是在官僚制的框架下展开的。换言之，现代公共行政实际上都属于同一种理论范式——管理行政。同时，现代公共行政所提出的各种治理方案在本质上属于参与治理模式。参与治理模式根本缺陷在于，它虽然主张社会参与和公民参与，但由于其是建立在非平等的中心—边缘结构之上的，所以无论是新公共行政理论，还是新公共服务理论，其公共性主张实际上并不能成为现实。“参与治理的中心—边缘结构决定了它依然是一种包含治理主体不平等内涵的治理模式，而且在实践上也必然会遇到各种各样的困难。”［6］因此，以官僚制为基础的参与治理模式是无法实现实质公共性的，实质公共性只有在新的社会治理模式——服务型社会治理模式中才可能实现。基于对服务型政府理论的分析可以发现，服务型政府理论主张，公共行政需要在价值取向、组织类型、治理主体等方面实现彻底转型，在此基础上实现实质公共性与形式公共性的统一。

　　在社会治理的价值选择上，传统公共行政理论认为，效率价值是中心价值，因而，政治与行政二分法和官僚制成为公共行政实现其效率价值的制度基础。但正如新公共行政理论、新公共服务理论所抨击的那样，对效率价值的偏向使公共行政丧失其公共性。基于此，民主公共行政理论主张，社会治理应该采用效率与公平兼顾的价值体系。但效率价值与公平价值的矛盾导致二者难以兼容。对于效率与公平的矛盾，诺思认为，通过意识形态的作用可以实现效率和公平的兼容，意识形态能够使人们认识到搭便车所需的费用与现行制度的合理性成正比。［7］显然，这种以意识形态为主要解决途径的方法是无法化解效率与公平的矛盾的。实际上，诺思关于效率与公平矛盾的化解方案在本质上仍然偏向于效率中心主义。如何化解效率与公平的矛盾，如何从社会治理的价值上使公共行政更具有公共性。张康之（2003）认为，虽然管理型社会治理模式把效率与公平价值作为其中心价值，但由于它无法解决二者的矛盾冲突，致使公共利益无法实现。服务型社会治理模式把服务价值作为社会治理的核心价值，公平与效率价值则成为服务价值所统领的次级价值，由此，二者的矛盾反而能够成为公平与效率实现的动力。

　　无论是传统公共行政理论，还是新公共行政理论、新公共服务理论，其实现公共性的组织基础都是理性官僚制组织，黑堡学派更是旗帜鲜明地为官僚制组织辩护，新公共管理理论虽然声称打破官僚制，但它的改革举措仍然是建立在官僚制改革的基础之上的，是对官僚制的修补和完善。实际上，官僚制组织是公共行政实现公共性的巨大障碍。首先，官僚制组织是一种天然缺乏公共性的组织类型。全钟燮（2008）认为，官僚制组织主要特点之一是它对公共性的轻视，而公共性的内涵远