论公共行政中的公共性演变及辩思/马全中

　　公共行政的规则取向导致其无法实现实质公共性，无法实现公共利益，因此，公共行政的规则导向备受批评。废除规则成为改革者重点关注的目标，其中，新公共管理运动旗帜鲜明地提出“放松规则”的改革口号。奥斯本（1996）认为，政府为了防止坏的情况的出现而制定各种繁文缛节，但这也可能会使组织窒息，因此，政府必须从“规章导向的政府”转变为“任务驱动的政府”。但新公共管理运动真的能废除规则吗？答案是否定的。奥斯本（1996）自己也承认，废除繁文缛节并不能彻底废除规章制度，他所反对的是过分的规则，而不是必要的规章制度。实际上，新公共管理运动不但没有废除各种规则，反而以另外一种形式的规则代替原来的规则。简?莱恩（2004）在评价新公共管理时认为，“新公共管理是一种使合同制成为公共部门中的沟通媒介的理论”。概言之，新公共管理所倡导的改革目标实际上是建设一种“合同制国家”。但私人契约与合同也是一种规则，只不过这种规则与政府所制定的规则在形式和内容上有所差异，但在本质上，这种基于契约与合同的新公共管理仍然是规则导向的，它并没有脱离传统公共行政的规则窠臼。简言之，无论是传统公共行政，还是新公共管理运动，都更加青睐于规则控制，而不是聚焦于行政人员及组织行为是否真正体现公共利益。“正如私营部门通过明确的合同提供服务所带来的问题一样，政府以合同或准合同为基础创立运行的机构也产生了政治责任机制问题。”［2］换言之，新公共管理的契约式治理并不能实现其所追求的公共利益，其放松规则的改革和合同式治理方式仍然在追求一种形式公共性。那么如何实现实质公共性呢？对此，新公共行政理论和新公共服务理论给出了不同答案。

　　

　　二、追求社会公平的民主行政

　　

　　公共行政的形式公共性追求使它受到了部分行政学家的抨击，其中以新公共行政理论、黑堡学派和新公共服务理论为代表的民主行政理论最为典型。新公共行政理论所主张的公共性与传统公共行政存在明显差别。新公共行政学者主张，公共行政应该对效率至上的价值观进行反思，树立一种公平正义的价值观。新公共行政理论首先对政治与行政二分法表达了明确质疑。沃尔多（1968）认为，公共行政领域在政治与行政二分法上几乎从来都未达成理论共识，政治与行政二分法最大的问题在于其缺乏经验支持。“在新公共行政学派看来，当代西方国家政治与行政相互渗透的事实已经证明，传统的政治与行政二分法在现实政治生活中是行不通的”，因为无论是总统还是国会，只能提供总体性目标，而具体方案则由行政机关及其人员制定实施。［3］在对政治与行政二分法批评的基础上，新公共行政理论也对效率至上观进行了批判。对理性效率的推崇导致的最大问题在于，它忽视了人的创造精神和人格发展，同时也疏远了政府官员与群众之间的距离，这些都无益于公共行政社会价值的实现。公共行政不仅应该关注效率，而且应该更多地关注社会公平与社会正义，政府应该承担起它的社会责任。显然，新公共行政在价值理念上更注重社会公平和社会责任。与重视社会公平相对应，实践中新公共行政主张，在公共行政中实行分权、公民参与