论公共行政中的公共性演变及辩思/马全中

　　公共行政追求形式公共性的传统影响深远，这种传统也折射到后来的新公共管理运动中。虽然人们对新公共管理众说纷纭，但多数论者认为，新公共管理的主要特征在于管理焦点的转换、偏好效率价值、倾向市场化工具的使用等方面。显然，新公共管理实际上仍是一场效率中心主义的改革运动，它把追求效率作为实现公共行政公共性的主要途径。如果说传统公共行政突出效率主要是为了实现政治与行政的二分和创建行政学学科需要的话，那么，新公共管理则明确宣示，效率是公共行政的主要价值，而公平、安全等价值退居幕后。新公共管理改革的代表人物奥斯本（1996）主张用企业家政府改革来去除现代官僚制的弊病，提出用按业绩付酬、按业绩管理、按业绩做预算三种方法来实现政府效率的提升。政府部门是否获得预算或财政投入完全取决于其部门效率和业绩是否提升，而政府部门的服务对象或政府职能则不在改革者的视线之内。虽然奥斯本（1996）认识到政府与企业在行为动机、收入来源、动力机制、考核标准及风险与报酬等方面存在不同，但企业家政府理论却忽视了公共部门与私人部门在目标、产出、性质、产品特点等方面的不同。

　　公共行政追求形式公共性还表现在它的规则导向上。公共行政追求规则取向起因于它的政治与行政二分的假设上。按照政治与行政二分法，行政主要负责具体事务的实施和执行，政治负责决策与政治价值的分配。换言之，按照二分法的逻辑，只要公共行政能够按照既定的决定与规则行事，便能够实现公共行政的公共性。正是基于这样的假设或信念，公共行政一直致力于构建它的规则体系，把规则构建作为公共行政的重要任务。怀特（1947）在谈到规则对于公共行政的必要性时认为，规则及监督的作用在于，它能够保证效率价值、公民利益及社会福利的实现。如果说在公共行政的初建时期，公共行政对规则的追求还处在探索阶段，那么随着公共行政的演进，公共行政的规则追求更加明显。这突出表现在公共行政的组织形式——官僚制组织上。官僚制组织的主要特征无不与规则有着密切关系。实际上，官僚制所有主要特征都可以归结为管理的规则化。官僚制组织在公共行政中的确立，主要目的是为了防止“政党分肥”，防止政治领域的纷争影响行政官员执行既定的法律和政策。但正如韦伯本人所认识到的那样，这种规则取向的、基于技术主义的、把责任与价值加以分离的行政形式会导致“形式化与非人格化统治”。公共行政公共性的本质在于它的公共利益追求，如果公共行政把规则作为其行动的主要追求，