论公共行政中的公共性演变及辩思/马全中

　　与新公共行政学者的主张相似，作为民主行政理论重要分支的黑堡学派也认为，公共行政应该通过追求民主、公平、公共利益等宪政价值来实现公共性。但与新公共行政学派抽象的价值倡议相比，黑堡学派更注重实用性，主张通过制度设置来落实这些价值理念。黑堡学派认为，政府并没有如人们所想象的那样不堪和低效，政府实际上在多数时候能够公平高效地为人们提供公共服务。美国社会的根本问题在于自由主义体制与利益集团结合所产生的公共利益受损问题，这种体制的最大问题是它容易侵蚀和忽视弱势群体和平民的利益。如何避免这个问题呢？黑堡学派认为，应该发挥公共行政的作用。在黑堡学派看来，公共行政具有这样一些优点：首先，公共行政具有更广泛的代表性。因为公共行政人员来自社会各个阶层，更能够反映社会阶层的构成和美国人口的特征。其次，美国公共行政具有实现公共利益的专业优势。换言之，黑堡学派主张，应该发挥公共行政在实现公共利益中的作用，使公共行政成为协调各方利益的主导者和协调者。值得提出的是，黑堡学派并没有忽视社会团体在公共利益实现中的作用，而是主张公共行政应该促进公民与利益集团进行对话，在此基础上实现公共利益。但在这个过程中，公共行政应该注重实现长远利益，维护未参与群体利益，不应一味顺从群众要求，同时促使对话向公共利益的方向前进等。［4］

　　在新公共服务理论看来，公共性的实现同样需要发挥公共行政的作用，而不是通过市场机制、向顾客负责或者强化“掌舵”职能来实现。如何实现公共行政的公共性？新公共服务理论认为，应该从价值目标、服务对象、行使职能的方式、价值理念等方面去实现公共性。首先，政府的职能在于服务公民，而不是服务顾客。“毫无疑问，政府机构应该在法律和责任的约束范围内努力地提供尽可能高质量的服务。”［5］44政府及其工作人员不是简单地服务于顾客的需求，而是需要关注公民且力图使公民构建合作与信任的关系。［5］32其次，政府的目标是追求公共利益。为此，政府需要促进公众对话和协商，在此基础上形成基于长远社会效益的公共利益观念。再次，政府在行为方式上要实现行动民主性与思想战略性的有机结合。新公共服务理论认为，政府应该重视人的价值，重视公民权。显然，新公共服务理论所主张的公共性与新公共行政理论及黑堡学派的主张并无明显区别。不同的是，新公共服务理论的观点更多的是对新公共管理理论的逐个批驳，且在此基础上构建其不同于管理主义效率至上的民主行政公共性观点。

　　民主行政理论对公平正义等社会价值的追求对于解决公共行政公共性缺失具有积极意义，这在一定程度上恢复了公共行政原本的宪政价值。但民主行政能实现它所主张的公平正义，能实现它所代表的全社会公共利益吗？实际上，民主行政理论受到最大的质疑是，民主行政并非像它所主张的那样具有民主属性，民主行政在治理结构上具有非民主的属性。“参与治理体系存在一个中心性和主导性的要素，它主导社会治理过程；同时，也存在其他因素，这些因素在中心性和主导性因素的控制之下参与到社会治理的过程中来。”［6］也就是说，民主行政理论所构建的公共性实现路径实际上是一种参与治理方案，而参与治理在治理结构上属于中心—边缘结