省直管县体制改革中的地级市治理：挑战、困境与策略/黄 超

　　三、省直管县体制改革中的地级市治理转型与优化策略

　　（一）体制层面：消解两种体制之间的摩擦，实行代管与直管并行双轨制

　　转型期双管与直管并行双轨制的体制性摩擦使得地级市陷入身份困境，需要逐步消解体制性原因，代管与直管并行，因地制宜，切勿一刀切。对于不同的市县组合类型（强市强县、强市弱县、弱市弱县、弱市强县），应该区别对待、分类指导、分类改革。第一，强市强县。这一类的市县组合可以实行省直管县体制，推行市县并置、市县分治。第二，强市弱县。这一类的市县组合需要分两种情况：如果市县地理位置毗邻，应该实行撤县并区；而如果市县地理距离相隔较远，那么应该保持市管县体制。第三，弱市弱县。这一类的市县组合基本上维持市管县原有体制。第四，弱市强县。这一类的市县组合同样需要分为两种情况：如果地理位置毗邻，可以实行市县合并，市县共治；而如果市县地理距离间隔较远，应该实行省直管县体制。应该明确地级市的身份，根据实际情况，考虑管理幅度和管理效率的矛盾，从整体出发，考虑大局，选择合适的改革方案。

　　（二）地级市层面：抓住机遇，凸显发展城市职能

　　在省直管县改革过程中的收权留责问题必然使地级市治理之路困难重重，应该明确省市县政府间的权力与职能，打破职责同构现象。笔者认为，其一，在财政上实行省直管，并在把相应的经济、社会管理权限下放到县级政府之后，有必要在市级政府与省级政府之间建立专项的财政转移支付制度。只要地级市承担了相应的职责，省级政府就必须给予一定的财政补贴。然后等到县级政府有足够的能力和实力来承担县域范围内的职责时，地级市便可以不管直管县了。同时对于工商、国税、土地等垂直部门的权力应该在地级市与直管县之间进行合理划分，从而不至于出现部门间步调不一致的现象，保障地级市和直管县的协调发展。其二，实行省直管县体制改革后，对于地级市来讲，首先，应该把政府职能定位在城市建设和城市发展上。集中精力发展地级市经济，培育市级财源和新的经济增长点，确保市级财政收入的稳步增长。其次，要不断推进中心城市建设，充分利用区域中心的优势，逐步拓展其聚集功能，从而增强其发展实力，真正发挥以城带乡、以城促乡的作用。再次，对于目前改革时期，地级市代管县所承担的职能，应当尽量起到业务上的支援、咨询和指导作用，而不应陷于市县职能共担的泥沼，忽视城市职能的发挥。

　　（三）府际关系层面：建立伙伴型市县关系，为地级市的发展创造良好的外部环境

　　以行政权力扭合在一起的带与管模式，已不可能按照纵向权力关系高效运行，跳出行政