省直管县体制改革中的地级市治理：挑战、困境与策略/黄 超

　　（二）权限困境：权责不匹配

　　在省直管县改革进程中，地级市面临权责不匹配的困境。财政上由省级代收地级市的财权，但地级市仍然需要履行综合平衡本地区发展的职责，承担着全市的事权，明显超出其财权所能承载的范围。特别是要求市对县支持不变，原给予县级的各项配套资金，要继续落实、配套到位，原给予县级的各项补助，要继续安排，实际财权和事权存在明显不对称现象。如湖北省严格规定地级市不得要求县分担应属于市事权范围内的支出责任，地级市政府丧失了集中县级财政的能力，跨区域公共物品提供困难，仅凭地级市政府难以统筹，容易出现市县扯皮的现象。由于省市县政府间职责划分不清，地级市政府往往需要承担更多的监管责任，而且在当前省直管县改革过程中，我国多数县级政府执行能力还不能完全承接相应的事权，而省级政府则将监管责任交给地级市，地级市政府有责无权，监管形同虚设，在省直管县改革过程中，省市县之间权责界定模糊，地级市陷入权限困境。

　　（三）关系困境：市县尴尬与竞争冲突

　　压力型行政体制在规范地方政府之间的关系中起到非常大的作用，它使地方政府的压力由自上而下层层施加和递增，形成“省压市—市压县—县压乡镇—乡镇压村组”的模式［7］。为此市管县体制下的市县关系在压力型行政体制中保持着相对稳定的领导—服从状态。而随着省直管县体制改革的不断推进，这种稳定的状态受到冲击，市县之间的尴尬、竞争与冲突日渐明显。主要原因在于：财政上的省直管县与行政上的省直管县存在着时间间隔性，导致市县双方都可能面临权责不匹配的问题。加之各级政府都存在利他和自利的双重动机［8］，在自利动机的驱动下，市县双方就会有利就争，有责就放，并且中央政府虽然大力推动改革，但制度配套却未跟进，地方政府虽然积极执行，却少有实质性的指导措施，这就增大了市县关系的随意性。同时，在省直管县体制改革过程中，很多省份存在对市县关系协调管理普遍滞后的问题，市县之间的良性合作难以形成。因此，财政上的省直管县与行政上省直管县不同步，自利的选择策略及府际制度的缺乏和府际协调管理的滞后，使得市县关系陷入困境。

　　（四）协同困境：市县合作缺失

　　在省直管县改革过程中的市县关系既刻有传统市管县体制纵向层级隶属关系的烙印，又初现市县渐趋横向分治与竞争冲突之端倪［9］，市县之间往往缺乏合作，竞争割裂的氛围更浓。由于观念转变的滞后，地级市政府的职能部门可能因改革利益流出而要求得到补偿，并不断干扰县的工作从而导致市县对立，市县之间缺乏合作。不仅如此，由于政府的考核机制是以绩效考核为主，其政治激励的作用远远大于经济激励的作用，市县很有可能都陷入拆了建、建了拆的开发热和建设热中，其消极作用即