省直管县体制改革中的地级市治理：挑战、困境与策略/黄 超

 

　　一、省直管县体制改革中的地级市治理：基于挑战的DFS分析框架

　　（一）省直管县体制改革进程中地级市治理面临的挑战

　　第一，行政地位下降。省直管县体制改革打破了市县之间的纵向隶属关系，表现为由原来的省—市—县三级行政隶属关系变为省—市、省—县两种行政关系并存的局面，市县之间成为横向平行关系，这对地级市来说是个挑战：一方面，在市管县体制时期，地级市主要领导的职级是市厅级，而县级主要领导的职级是县处级。随着省直管县体制改革的深化带来的新的人事红利，县级主要领导人低职高配，并且跨地区的地方政府官员之间的合谋在中国目前的晋升体制下不是一个现实的威胁，地方官员之间的高度竞争才是常态［1］。这带来的直接影响便是县级政府地位提高，地级市政府地位下降。另一方面，在市管县体制时期，市县之间通常是上下级之间行政命令式的关系，县级政府及其职能部门在政策及业务上的问题也都需要通过市级政府同省级政府进行沟通。而省直管县体制下市县之间无隶属关系，地级市要下放相关权力给县，直管县将与省级政府实现直接对接。因而省县的横向互动关系让地级市有大权旁落之感。

　　第二，财力受损。我国现行分税制框架下，省级以下财权模糊必然造成财权的层层上移。在市管县体制时期，地级市掌握县级财权，来自省级的财政转移支付需要通过地级市向下划拨，受自身利益和发展需求的驱动，地级市政府会牺牲所辖县的利益以建设市区，即市“卡”县、市“刮”县。而在省直管县体制下，省级政府对县级政府的转移性支付直接到位，地级市政府没有对县级财政再分配的权力，这对财政分配依存度高的地级市来讲，特别是对弱市强县的打击是非常大的。其一，直接分得的财政税额减少；其二，失去强县经济支撑；其三，失去财政分配权，攫取下级政府财力的能力下降。此时的地级市财力可谓面临腹背受敌的境地。

　　第三，权限约束。在市领导县体制下，地级市对县享有财权、事权和人事权。而在当前省直管县体制改革过程中，财政上省直管县，使得地级市财权被严重削弱。同时，在省直管县改革中，下放了部分行政审批权、社会和经济管理权、人事财政权等权力［2］，导致地级市财权、事权受到较高程度的约束，并且在改革