省直管县体制改革中的地级市治理：挑战、困境与策略/黄 超

　　第四，发展受限。省直管县体制改革后，地级市发展局限性明显增强。首先，在城市行政区划结构中，传统的切块置市形成的同心圆结构，限制了城市发展空间［3］，随着在省直管县体制改革过程中，由地级市的撤县并区、“跑马圈县”等行为引发的土地指标问题越来越凸显。其次，随着行政区域的减少，原先的城市规划也需要重新调整，而城市规划具有牵一发而动全身的作用，如果城市规划前瞻性不够，那么未来的城市发展将面临巨大的挑战。再次，物质资源是城市发展的基础。各项权力的下放，财政收入的减少，税收范围的缩减，行政区域的划分等所带来的影响是：地级市可利用的物质资源减少，并且随着经济的发展，历史遗留下来的行政区划问题突出，地级市的行政区划不合理，在省直管县后，土地指标更是捉襟见肘。对于弱市强县的地级市，面对地位下降、财力受损和权限约束等挑战则更是有一段阵痛期，甚至可能难以形成区域中心城市。

　　（二）地级市治理：基于挑战的困境（D）—诱因（F）—策略（S）分析框架

　　行政系统及其活动在很大程度上受到特定环境因素的影响和作用。它不是社会这个庞大的系统中一个独立的、可自我活动的系统，而是与社会系统有着各种密切的关联，受其制约、为其服务［4］。生态学认为，生态平衡包括生态系统的内部平衡与外部平衡，是一种动态平衡。当系统的生态环境发生改变时，必然会影响系统的内外平衡。而系统也只有通过不断的自我调节与主动创新，才能建立起与新环境相适应的平衡状态。

　　由此，发轫于20世纪90年代的省直管县体制改革打破了市领导县体制下的行政生态平衡，外部环境的改变迫使地级市政府面临一系列接踵而至的挑战。而在新一轮的省直管县改革浪潮中，地级市无疑属于弱势群体，它们的利益在总体上是流失的［5］。行政生态系统失去平衡，地级市政府必须做出反应（撤县并区、“跑马圈县”、控权不放）。然而，在省直管县改革过程中，相关法律规范和政策不完善使地级市治理陷入困境，地级市政府需要新一轮的自我调节和主动创新来使系统重新达到平衡，见图1。

　　二、省直管县体制改革中地级市治理困境探究

　　（一）身份困境：代管和直管并存

　　我国现行《宪法》第三十条第二项关于市的解释并没有地级市的说法，同时，在省直管县改革过程中，代管和直管并行。对于直管县来讲，人员配备及编制更新还未完成，技术水平较低，社会管理能力还有待提高，因此，地级市此时并不能完全放手任其独立发展，需要承担起代管的职责。但地级市又不能恢复原态，保持对直管县的直接管理，所以代管的结果使得直管变成了双管。游离在代管和双管之间，地级市既要保证代管不过度，又要做到双管下的协调，并且管理幅度与行政