政府权力“瘦身”：价值意蕴、动力基础与实现路径

——基于行政审批制度改革的分析视角

 

　　政府权力“瘦身”是带有自觉性、整体性和持续性特征的政府改革。如果将政府权力“瘦身”比作政府发起的一场“自我革命”，那么行政审批制度改革则是这场革命的“排头兵”和“生力军”。行政审批权力是政府公权力的重要组成部分和直接体现，因此政府权力“瘦身”的核心指向必然是行政审批制度改革，反过来行政审批制度改革又触发并引导着政府权力“瘦身”不断加速。二者的双向互推关系，表现为通过对行政审批事项的清理、削减、归并和下放，不断破除全能主义政府和权力本位的惯性思维，打破政府垄断社会资源配置的传统格局并向企业和社会释放改革“红利”，使政府在“瘦身”的同时能够“强身”，从而为市场经济的健康发展和整个社会的良性运转提供坚实的保障。

　　一、政府权力“瘦身”的价值意蕴：政治学视角的三维考察

　　价值意蕴决定价值取向，价值取向又影响行为目标和行为过程。鉴于此，首先有必要对政府权力“瘦身”的价值意蕴进行全方位的考察。

　　（一）价值理念：主权在民与依法行政的统一

　　主权在民最早由欧洲启蒙思想家霍布斯、洛克、卢梭等人提出并被后续学者不断论证。他们认为，政府的权力归根结底来源于人民，政府作为“主权者的执行人”，其职责在于“负责执行法律并维护社会的以及政治的自由”（卢梭：《社会契约论》，商务印书馆2003年版，第32页）。很显然，主权在民的价值内核既隐含了政府维护公共利益的责任义务，也提出了政府在法治框架内履责的要求。从党的十五大报告首次提出“依法治国”到十八届四中全会强调“法治政府”建设，我国依法行政的改革路线日渐清晰。以行政审批制度改革为主线的政府权力“瘦身”，应秉持“法无授权不可为，法律授权必须为”的理念。一是要依法规范行政审批的内容和程序，避免出现依靠行政机关填补法律罅隙及自由裁量权过于宽泛等问题。二是要以法律制度方式固化权力“瘦身”成果。政府权力“瘦身”不是权宜之计，而是一项长期工程，“瘦身”的成果只有稳定地以法律规则的形式固化起来，才能在后续的行政模式中真正起到匡约作用。

　　（二）价值原则：行政效率与公平正义的兼顾

　　在传统公共行政时期，人们对效率价值的追求一直没有停止，正如古利克所言：“效率是行政管理价值尺度中的头号公理。”新公共管理理论提倡的企业家政府所体现的质量、效率和完美服务取向正是效率优先价值的回归。同其他政府改革一样，政府权力“瘦身”必须以提高行政效率为生命线。一是行政审批项目的设定与调整必须以不损害市场效率为底线，可考虑引入企业管理中“成本—效益”分析的方法，对行政审批的必要性与效率进行科学评估。二是行政审批方式方法的改革和审批业务流程再造应与行政审批事项削减齐头并进，以规范、透明、高效的审批程序作为提高审批效率的重要保证。当然，对效率原则的过分崇拜也有可能陷入极端化的“效率至上”误区，因此，在主