政府权力“瘦身”：价值意蕴、动力基础与实现路径

　　（三）公共服务供求之间的结构性矛盾及其调适

　　较之发起于政府内部的改革创新而言，公共需求导向属于“外生变革”动力的范畴。从理论上看，提供公共服务和增进公共利益是政府的首要任务，政府必须对公众需求做出有效回应，并采取积极措施满足公众的共性需求。然而现实是政府有限的公共服务能力与庞大复杂的公共需求之间存在着永恒差距，经常造成公共服务供求之间的结构性矛盾。特别是在行政环境快速变化发展的当今时代背景下，公共需求的规模和数量激增，并呈现出需求主体多元化、区域多样化、城乡差异化等非均衡扩张态势，传统的“大政府、小社会”行政垄断体制和低效的权力运行机制显然难以承受这一巨大的外部压力，公共服务供给面临着有效性不断流失的困境。行政审批在本质上也是一种公共服务，为有效调适公共服务供求之间的结构性矛盾，行政审批制度改革必须正视这种矛盾风险及其有可能引发的社会问题，在坚持市场化、社会化改革的基础上，尝试在公共服务领域引入多方参与、多元合作的竞争机制，从而构建一种多中心治理的公共服务供给模式。

　　三、政府权力“瘦身”的实现路径：减量与增质渐次推进

　　政府权力“瘦身”不是传统意义上的增量型改革，而是以行政审批制度改革为突破口的减量型改革。改革的本质是对行政权力行使失范和自我约束失效的一种“事后补救”，重点主要放在行政审批事项的精简，改革“见诸行”的特点也就造成行政审批制度改革往往陷入“大多是应急型、浅层型和减量型的”（徐邦友：《行政审批制度透视》，《浙江社会科学》2003年第2期）尴尬境地。立足长远来看，减量型行政审批制度改革只是政府权力“瘦身”“消肿”的第一步，“瘦身”的最终目的是为了“强身”，因此在论及和实施政府权力“瘦身”时，不能囿于单纯地对量进行约束的思维局限，而是要跳出在“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈中的循环往复，转而向更高层次的增质型改革寻求突破，突破的着力点既要有政府角色定位、施政理念和行政方式的根本性转变，还要渐次推进政府组织结构、权责体系、审批服务方式与流程等不断趋优，以动态适应现代行政发展趋势。笔者在之前的研究成果中首次提出了“行政审批模式变革”这一概念，认为“行政审批模式是行政审批的属性特征、系统结构和过程状态经过简化概括而抽象出来的标准样式”。行政审批模式变革具有明显的递进性特征，是一种兼具减量与增质双重特征的改革。考虑到行政审批制度改革与政府权力“瘦身”的统一性，可以根据行政审批模式变革的分析逻辑将政府权力“瘦身”的实现路径分为两个阶段。

　　第一个阶段是从分散审批模式到相对集中审批模式的变革。这一阶段的行政审批机构、审批权力和审批事项呈分散状态分布，行政审批项目种类多、范围广，多头审批、重复审批、乱审批及内部程序&