街头官僚理论与基层公务员绩效问责困境探究

　　三、影响基层公务员绩效问责困境的因素

　　绩效问责将绩效管理理念与问责制相结合，突出其激励与约束功能。绩效问责是将街头官僚所拥有的自由裁量权看作实施政策的关键因素，对其不进行限制，反而依据一套完整的绩效评价体系鼓励他们合理应用自由裁量权。［3］

　　（一）绩效问责的利益关联性强

　　基层公务员作为连接政府和民众的纽带，需要在对上和对下两个方面都有所建树，以获取不同利益相关者的认同。对于上级部门而言，基层公务员要积极认真完成上级委派的任务，以获得良好绩效。对于民众来说，基层公务员要实现基层的整体发展，获得民众的认可与支持，树立威信。事实上，绩效问责机制强调实现目标背后的科层控制与服从。［4］基层公务员在利益相关者的格局当中，不仅是上级政府的代理人员，同时也是民众的“掌舵者”。通常情况下，责任委托者是责任代理者的利益相关者，二者具有利益连带关系。可见，如果基层公务员无法完成政府的任务，不能切实维护民众的切身利益，就会增加绩效问责的风险。基层公务员为谋求自身角色行为的合法性，往往会以自身利益最大化为标准，采取选择性执行的方式。

　　（二）绩效问责存在多元冲突

　　基层公务员绩效管理的多元冲突致使绩效问责客观性不足。一是基层政府目标任务冲突。在政出多门的管理体制下，基层政府的部分目标存在重叠、定义不明晰等现象。同时基层公务员还需要经常解决临时性工作任务，这些任务并没有纳入政府绩效考核指标当中，但他们又不得不完成。这严重影响了基层公务员工作的动力。二是财力与责任相互冲突。上级政府部门政绩依靠基层公务员来执行，为保障基层公务员能够顺利开展各项工作，上级部门赋予他们一定管理权限与责任，但与之相对应的财权则没有下放。由此，造成基层公务员财力资源紧张，各项工作开展艰难。除此之外，还包括角色冲突、职能冲突等。在多元冲突的影响下，基层公务员为避免被问责，往往依规则展开各项工作，对于存在较大风险、挑战且容易引发多种形式的争议、纠纷等情形，保守的基层公务员往往会选择照章办事，一旦出现问题往往归咎于政策本身。

　　（三）控制服从型绩效问责现象严重

　　客观有效的绩效问责需要构建明确的绩效问责关系、合理的绩效指标、便捷的绩效信息收集渠道等。受我国政治经济环境的影响，基层公务员绩效问责呈现出控制服从的倾向。一是以行政命令的方式对基层公务员实行控制。由于上下级政府信息不对称，出现了上级政府对下级政府不信任的现象，因此上级政府更易采取相应的手段对基层公务员实行控制，而不是通过激励手段激发他们的工作积极性。二是强调基层公务员绩效结果与产出，忽略绩效过程的重要性。这导致基层公务员为超额完成目标着重关注高产出任务，任务的完成情况将会直接关系其最终排名，这种以结果为主的绩效问责极易转化为服从性问责。三是公众参与基层