街头官僚理论与基层公务员绩效问责困境探究

　　（一）选择性执行影响绩效问责的有效性

　　社会公共资源具有有限性，而公共服务需求则是无限的，街头官僚只能通过选择性执行的方式在资源不足、目标不明确、上级控制的情况下完成各项工作。选择性执行体现为两个方面：一是通过制定政策限制公众需求，最大限度利用现有资源，确保社会公众遵守相关制度规定。二是通过修改自身工作任务，降低工作目标，以有效减少可用资源与实现目标之间的差距。基层公务员在复杂多变的环境下展开绩效问责，容易丧失绩效问责的有效性，体现为三个层面。首先，选择容易实现成效且风险小的工作任务。基层公务员在绩效目标控制的压力下开展活动，就会选择成效明显的工作任务，以获得形式上的绩效提升。其次，依绩效指标的重要性开展工作而忽略其他具体任务。基层公务员为实现高绩效而依据关键绩效指标展开工作，无法兼顾整体工作，这在一定程度上损害了绩效问责的有效性。再次，滥用自由裁量权。绩效问责目的在于改进绩效、提升政府公信力，而给予基层公务员一定自由裁量权能够使其灵活果断处理相关问题。但当前我国存在的缺乏约束自由裁量权的统一法律、社会力量监督薄弱、基层公务员自身约束力差等问题，为滥用自由裁量权留下隐患。

　　（二）可计量任务制约绩效问责的客观性

　　绩效问责强调全过程问责，通过定期绩效评估可以确保绩效问责的客观公正性。基层公务员为避免被问责，在具体政策执行过程中更多关注可计量任务，严重威胁到绩效问责的全面客观性。主要表现为以下方面：一是执行任务的倾向性。受绩效问责结果导向的影响，基层公务员为达到规定绩效任务，主观地将可计量任务作为绩效关注点。在实践当中，基层公务员更容易执行可量化的任务，包括税收、工程项目等，对于不易于量化的任务包括改进工作作风、尊重民主等则没有进行过多关注。二是规则性依赖。基层公务员为达到绩效目标往往采取照章办事的方法避免风险较大、见效缓慢的任务。立法者的相对有限理性不可能将所有的问题都纳入相关法律规则当中，为此，不得不赋予基层公务员一定的制定政策权限。当基层公务员发生错误时，当事人往往主张他们是严格依据既定程序执行的。事实上，对程序的依赖是公务员逃避责任的一种方法。［2］真正需要进行绩效问责的公共需求往往很轻易地被排除在“规则依赖”之外。

　　（三）政策信息损害绩效问责的准确性

　　绩效评估信息的高效度和高信度能够确保绩效问责的准确性。大部分基层公务员绩效管理制度文件中均将绩效考核结果作为他们晋升、培训、福利、奖惩等的重要依据。客观公正的绩效考核结果依赖于可靠的绩效评估信息，当前基层公务员绩效评估数据缺失十分严重。具体表现为三个方面。一是绩效考核指标体系设计不完善。很多基层政府绩效管理人员没有展开实地调查并实时更新绩效指标，而是沿用原有的绩效考核体系，规范性程度不足，易出现“干得越多，扣分越多”的现象。二是未能全面收集社会公众对基层公务员的绩效评价信息。基层公务员与社会公众直接接触，公众对他们的评价更真实且较具代表性，但由于当前信息收集手段仍然相对落后，社会公众参与渠道不畅通，很难有合理正当的渠道对基层公务员做出评价，并将评价的信息作为考核、问责基