街头官僚理论与基层公务员绩效问责困境探究

 

　　在我国，较为典型的街头官僚包括城管、派出所片警、工商部门段管员等。由于街头官僚承担着针对个人制定即时性政策的角色，他们的决定大多数倾向于资源重新分配。随着我国市场经济体制、行政体制改革逐步深入，基层公务员管理权限呈现出上升趋势，自由裁量权也相应增加，在社会治理中的作用日益凸显。然而，由于我国行政执法环境相对复杂、法治建设尚不健全，基层公务员的自由裁量行为隐藏着巨大风险。为全面提高政府公共服务质量，建设人民满意的服务型政府，就必须提升基层公务员的整体绩效。为此，在考察基层公务员绩效水平的基础上启动问责程序即绩效问责制尤为重要。本文在解析街头官僚理论的基础上，深入分析对基层公务员实行绩效问责的困境，进而提出有效的控制性路径。

　　一、街头官僚理论解析

　　街头官僚理论最早在20世纪70年代由美国学者李普斯基提出，此后，对街头官僚的研究逐渐成为政府公共管理研究中的热点问题。李普斯基认为政府中的街头官僚是指政府最前沿直接与公民打交道的基层或一线公务员，并且多指在现场从事行政执法、政策执行、公共服务等工作的政府部门基层公务员。他们的行为将直接影响公共服务品质的优劣及公共资源分配合理与否，甚至决定着公共生活的质量及公共政策的成败。街头官僚理论着重强调政策执行者在公共政策执行过程中的重要性，注重基层人员的执行活动对高层政策制定的检验过程。［1］街头官僚扮演着执行政策和制定政策的双重角色，政策制定建立在相对较高的自由裁量权上。由于街头官僚所处的环境复杂性，在政策执行过程中极易遇到如何解释政策与法规等问题，因此赋予街头官僚一定的自由裁量权具有现实合理性。街头官僚的自由裁量权有其优势，即能够依靠经验、特殊情境、专业判断灵活处理相关问题。但也有不足之处，即由于服务对象的非自愿性及信息不对称等容易使自由裁量权被滥用。

　　本文所研究的街头官僚特指与社会公民直接打交道的政府基层公务员。政府中的街头官僚至少包含有五个特点：队伍庞大，现场执法，选择性执行，成果直接，监督匮乏。

　　二、基层公务员绩效问责困境

　　为全面提升基层公务员整体工作效能，依据绩效对基层公务员进行问责可以提升问责效度。但由于街头官僚具有特殊性，单纯追求绩效将会阻碍他们的政策执行方式，削弱公共服务质量，因此对基层公务员实