领导者“人治偏好”的现实基础与防治思路

　　随着我国社会转型进程的日益深化，国家和社会的治理方式也发生了转变，正在由传统的人治方式转向现代的法治方式。当然，这一历史进程绝不可能一蹴而就，必将经历一个相当长的反复曲折的演进过程。毋庸讳言，由于诸多原因，在我们现实的领导活动中，法治精神的贯彻仍有很大困难和阻力，仍有不少领导者还是习惯于或者倾向于人治，还有一些领导者比较喜欢和崇尚人治，我们在这里将此类现象统称为领导者的“人治偏好”。领导者的“人治偏好”对我们的工作和事业有着极大的危害，在党中央突出强调全面推进依法治国的今天，绝不可等闲视之，必须认真进行研究并采取有效对策加以防治。

　　一、领导者“人治偏好”的现实基础

　　作为我国现实政治生活中相当普遍的一种现象，领导者的“人治偏好”必然有其存在的合理性，有其深刻的现实基础和客观条件。我们可以从制度安排、社会条件和政治文化等三个不同的层面加以剖析。

　　（一）领导制度本身存在缺陷，使领导者的“人治偏好”具有制度上的生存空间

　　为什么在我们的领导工作中会长期存在崇尚人治这种不正常的现象呢？实际上，早在改革开放初期，邓小平就曾对这类问题做过深刻分析，明确指出：一方面，出现这种不正常现象与历史传统有关。“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少”。另一方面，这与我们长期实行的权力过分集中的领导体制有关。“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”，因而“容易造成个人专断”。接着，邓小平进一步强调指出：我们在领导工作中出现的这些问题，虽然也与领导人的思想作风有关，但更为重要的在于制度方面存在问题。那么，我们的领导制度究竟存在哪些问题呢？

　　一方面，从规章准则来看：我们历来注重实体性制度，忽视程序性和保障性制度。由于权力运作过程缺乏严格的程序设计，结果导致领导者个人操纵的空间很大。正如有的研究者指出：制度的执行力往往取决于制度的技术含量或制度的细密程度，与可操作的程度成正相关。如果制度设计过于原则化，无异于一幢只有框架的建筑物，非但不能遮风挡雨，反而给有关当事者钻制度的空子留下太多的可乘之机（闾小波：《关于建立健全党内议事规则的思考》，《中共延安干部学院学报》2011年第4期）。因此，最近有研究者尖锐提出：“党内民主只有程序化，才能使党内民主具体化并具有可操作性，使党内民主具有持久的渗透力和有效性。实际上，非程序化的党内民主不是制度化的民主，而是具有人治色彩的民主，这样的民主只是可有可无的调味品，因此具有极大的不稳定性和主观随意性。”（牟广东：《怎样健全党内民主制度体系》，2013年1月14日《学习时报》）

　　另一方面，从权力结构来看：长期存在着权力过分集中而缺乏有效的分权与制衡。如上所述，邓小平早在改革初期就非常明确地指出了我国领导制度的“总病根”就在于“权力过分集中”。从制度安排来看，突出的问题是权力结构不够科学合理。应当说，现行党章对党委书