有效治理决策专权与执行滥权的核心在法治

　　显然，解决决策专权与执行滥权不是领导发个号召或者开个会、发个文、搞个检查就可以解决的，它需要通过有效的制度设计，形成对官员与权力的硬约束。也就是说，关键在于形成有效的制度机制来治“权”、治“官”，确保能够把权力真正“关在笼子里”。各国的公共管理实践在对权力的制约方面进行了许多探索，包括权力约束权力、制度约束权力、法律约束权力、责任约束权力、道德约束权力、程序约束权力、民主约束权力、社会监督约束权力等模式与方式。我们党和政府也高度重视权力的监督制约问题，也在上述多方面都进行过探索，但一直没有形成完整、系统、规范的治理机制，更多的是以权力来治理权力，用干部来管理干部，所以效果并不明显。因为没有跳出人治的怪圈，有了制度没人执行等于没用，有了制度没人监督也等于没用，有了法律制度有特殊人群不受约束也等于没用。只有建立起所有人和组织都受约束、所有人和组织都能监督与被监督、所有人和组织越界违反都会得到相同标准的惩处、没有特权与例外的约束制度与机制，才能从根本上解决问题。这就需要法治，真正实现依法治国、依法执政、依法行政，而不能将法律仅仅作为管治工具甚至作为制御人民的手段。用法治手段解决决策专权与执行滥权问题，要突出做到以下几点。

　　第一，必须坚持权由法定，明确划分权力内容与边界。现代政治学与公共管理学告诉我们，除非权力的扩张真正受到制约、权力的使用真正具有严格的边界、责任的重负可能使掌权者难以承受，否则人们追求权力扩张的欲望是没有止境的。当前出现决策专权与执行滥权的根本原因就是对各级机关特别是领导干部的权力范围没有明确清晰的界定，权力空间的弹性太大，法律与地方组织法规对各种权力的划分和规定不具体，而且具有一定的开放性，这就给权力膨胀和滥用留下了制度空间。因此，不解决权力内容边界问题，就无法解决决策专权问题。具体包括三个层次：第一个层次是必须明确权力的内容与范围，这是权力质的界限。要对每个不同的机构、职位所行使的权力进行界定，用列举的方式罗列出每个机构、职位有哪些权力，比如是党务还是政务、是立法权力还是司法权力等；有哪类权力，比如是提议提名权还是决策权，是执行权还是监督权等。任何组织、机构、官员都必须在列举的权力范围内活动，否则就是越权、滥权。第二个层次是必须明确权力的边界，这是权力量的界限，即对赋予的每项权力的运作空间和效力进行界定。比如政府主要领导的财政权中的预备费使用有什么具体范围，什么情况下、多大的数额可以由行政长官一个人直接决定，多大的数额必须由政府班子集体决定，多大的数额必须由法定程序决定。还有人事、投资、分配、群众福利等许多权力也都应该有一个权力边界。第三个层次是必须明确权力的分工，这是不同权力拥有者之间关系的界限。这包括既要明确党委、人大、政府、政协等不同权力主体之间的权力边界，进一步促进党政分开、政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开以及立法、执法、司法等权力分开，又要明确同一权力主体下不同层级即上下级之间的权力边界，防止权力在运行过程中发生冲突，防止出现权力过于集中在一把手、上级手中，而副职、下级处于权力“真空地带”的状况。同时，还要明确同一权力过程之间的分工