官僚制批判研究的经济学视角

　　现代官僚制自提出以来，因高效和中立等特征受到了人们的青睐，在理论层面和经验层面均得到了迅速发展。但官僚制发展至今，其自身的不足也逐步显露出来。许多学者通过采用历史的和制度的等分析方法，对官僚制的低效率、组织性混乱以及浪费等方面进行了批评，不过这些批评大多停留在宏观层面，而公共选择学派对官僚制进行了微观层面的经济学分析，可谓独具特色。

　　一、官僚制经济学研究的理论缘起

　　公共选择学者认为，政治领域中的官僚，如同经济领域中的企业家一样，都是理性而自利的，在进行决策或者交易之前，都会进行成本收益分析，以追求个人效用的最大化。该学派基于“经济人”假设，对官僚的理性行为、官僚制及其运作过程作了一种微观性的经济学解释，发展了一种新的官僚制理论，即“官僚制经济理论”。这一理论是指用新政治经济学的分析途径即采取经济学领域的方法来分析研究政治学领域的官僚制。每一种社会行为的形成都是以特定的动机和目标为基础的。例如，企业管理者追求利润，官僚们则追求权力。但是市场领域和政治领域的不确定性则影响着利润的多少和权力的大小，而且随着信息量的增加，不确定性会降低，利润与权力也会随之增长。不同的是，在市场领域，企业的利润最终需要在全体股东内进行分配，企业管理者并不能独享其创造的所有利润。这样就使得企业管理者往往通过扩大企业规模等方式来增加个人所得，而且企业规模越大，股东就越不容易监督管理者的行为，企业管理者就拥有越多的权力。因此除了利润等可见性目标外，企业规模和增长速度也成为企业管理追求的目标。而在政治领域，官僚部门的目标不是追求利润，也不能将权力转为货币性收入。非支付性手段就成了官僚的逻辑性目标，所以，官僚规模增长和风险性转移也日益受到官僚们的青睐。因此，与企业管理者一样，官僚也有促使自己所在部门规模增大的愿望。同时，官僚的薪水又与部门效率毫无关联，或者说无直接的关联。这就导致官僚部门没有很强的外部控制和积极的内部刺激。所以，官僚并不总是代表社会公共利益的，官僚制的存在不过是交易者们追求降低交易成本的结果，官僚也是“经济人”，它总是根据自己对公共利益的理解来制定政策。如果官僚不追求高效率的财政，他们又能追求什么目标呢？这就是官僚制自身的一个难题和悖论。

　　公共选择学者唐斯认为，自韦伯之后许多社会学家都是用慷慨等词语来形容官僚的行为特征，但实际上与市场领域一样，官僚也是由个人的私利动机所控制的。对于官僚来讲，其目标就是追求个人效用最大化，即“官僚化的官员，如同社会的其他代理人一样，很大程度上被自我利益所驱动”（安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社2006年版，第1页）。1967年，唐斯首次对官僚目标、行为模式以及官僚制的产生和发展甚至消亡进行了经济学解释，清晰地分析了官僚的理性行为，奠定了“官僚制经济理论”的分析脉络。他的理论基于以下几个假设：首先，官僚在实际工作中，总是试图理性地实现个人利益。官僚都是效用最大化者。其次，官僚有一系列目标，如权力、收入、威望、安全、舒适等，甚至包括对理念、机构或者国家的忠诚，卓越工作的骄傲感，服务公众利益的渴望等。依据官僚的行为动机，官僚分为两大类，即