地方治理的变迁逻辑与现代转向／汪来杰 唐莉晶

　　【关 键 词】地方政府；地方治理；公共服务；善治；智慧治理

　　【作者简介】汪来杰（1965— ），男，河南大学地方政府与社会治理研究所所长、哲学与公共管理学院教授，研究方向为地方政府治理；唐莉晶（1995— ），女，河南大学哲学与公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为地方政府治理。

　　【中图分类号】C936；D630   【文献标识码】A   【文章编号】1003-2606（2021）10-0034-04

 

　　地方治理概念的出现，是治理理论在地方政府改革实践中的发展延伸和实践成果。地方政府是社会治理和地方公共服务的实际履行者。但在公共问题高度复杂和利益主体日益多元的背景下，地方政府的职能不断扩大，特别是随着地方公共服务供给中公民参与意识的增强，地方政府必须结合市场力量和社会组织来提供地方公共服务。可以说，改革开放以来，地方治理在国家治理中的作用日渐凸显。

　　一、地方治理的内涵解析

　　地方治理源起于20世纪80年代，西方国家对地方政府管理的革新运动引起了广泛关注，随之对地方治理问题的研究也涌现出来。但由于研究视角和理解角度不同，关于地方治理的内涵众说纷纭。在研究视角上，郑志龙将地方治理视为政府和公民社会的互动［1］，何艳玲将地方治理定位于治理文化和治理结构上［2］。在对内涵的理解上，孙柏瑛认为，地方治理是依托于政府等各种组织化的网络体系，应对地方公共问题，共同实现公共服务和社会事务改革与发展的过程。［3］彭勃等学者认为，地方治理是地方性公共权力权威性、市场化、公平公正配置公共资源、公共利益的政策过程。［4］综合上述观点，本文认为，地方治理是以地方政府为主导的多元主体通过高质量的公共服务供给，维护公共秩序，满足公众公共利益需求的过程。

　　二、地方治理的发展脉络

　　（一）集权行政时期（1949—1977）

　　1949年，新中国成立，建立起了一种集权行政的治理模式，以计划经济基础上的中央政策管控和顶层设计作为社会发展的核心支撑。这种模式的主要特征就是“政党—国家—社会”三位一体的单一治理结构，以及以计划秩序为核心的理性逻辑形态。很显然，这一时期公共治理的任务由全能型政府提供，私人及公共生活都被纳入政治过程，希望达到一种按既定计划进行的总体性一步到位的国家治理状态。这时的地方政府在中央政府的计划安排下，依托对重要资源的全能管控，垄断提供公共服务。

　　在计划经济体制下，个人的自主性和私人部门的自主权受到了压抑，只能依附于政府而存在，成为公共部门的延伸体系。社会组织没有参与和分享权利的空间，所有组织都处于政治权力的支配下，政府与社会之间的界限被取消，私人空间被挤压到最小状态。社会失去了自治能力和发展活力，行为主体主要依靠的是政府。19