地方治理的变迁逻辑与现代转向／汪来杰 唐莉晶

　　（二）分层放权时期（1978—2002）

　　1978年党的十一届三中全会之后，地方权限逐渐扩大，这是一个“摸着石头过河”的渐进变革。地方政府开始独立并发挥主动性的过程分为两个阶段：分权管理时期和分权治理时期。

　　1.分权管理时期（1978—1991）

　　改革开放以来，我国的发展战略从“一步走”的总体性战略，转变为“分步走”的分层放权战略。国家通过央地分权和机构改革，扩大和明确了地方政府权力，中央政府逐步向地方政府下放财政自主权和干部任免权限，将更多的职能空间和发展创新的权力归还给地方政府。但是，地方政府习惯于直接管理一切社会事务，出现了地方政府能力的有限性与责任的无限性之间的悖论。

　　这一时期政府与市场、社会之间的界限并不明晰，政府处于主导地位，社会力量和市场机制只是作为整合对象而存在，随时配合地方政府的政策规划和政绩指标，其参与治理的主体性地位和存在感较弱，在协商决策中的话语权较小。

　　2.分权治理时期（1992—2002）

　　1992年党的十四大报告明确提出建立社会主义市场经济体制，使市场在经济发展中的重要性和活力得到了充分的释放，政府主导一切的一元化格局被打破。伴随着市场经济带来的利益格局分化、单位社会解体带来的碎片化，地方政府无力承担多样化的公共服务供给职能，社会组织获得了发展空间。同时，伴随公共服务供给中公民参与意愿的增强，地方政府开始注重发挥市场机制和社会力量的作用，赋予其正当性和合法性。2002年，中共十六大报告提出政府职能转变为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，自此开始了从地方政府向地方治理的演变。

　　（三）多元治理时期（2003—2012）

　　2003年“非典”疫情的发生和蔓延将公共服务提升至更显著位置。在2003年政府机构改革中，首次将公共服务和社会管理作为政府职能转变的重点，转变的主要方式是下放权力和压缩职能范围，并开启了行政审批制度的改革。2004年，时任国务院总理的温家宝同志提出要建设服务型政府。2005年的政府工作报告中，这一概念再次被强调。2008年汶川地震等突发性公共事件，对地方治理提出了更高的要求，地方政府必须通过转变职能，强化公共服务，发挥多元治理主体的优势，通过制度化的安排，整合社会和市场资源，集中力量办大事，形成地方治理联动体系。

　　治理领域广泛复杂化、治理问题多元突发化、公共服务诉求多样化等治理和服务的多重要求，使地方政府不得不探索更适合的治理方式来提升政府治理效能。地方政府将多元化主体纳入地方治理体系，共同生产和提供地方性公共服务，以回应不断增长的公民对公共服务的需求。2012年党的十八大明确提出，要改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。此时，政府、社会、市场三者之间的互动关系基本趋于成熟，多元治理已成为地方政府治理能力提升的必然选择。

　　（四）善治智治时期（2013年— ）

　　2013年，党的十八届三中全