基层治理效能衰减的制度性原因与对策／王阳亮

来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站作者：王阳亮日期：2021-03-01 10:13:00

　　【摘要】基层治理效能衰减主要表现为行政过程效能衰减、行政协调效能衰减、行政成本隐性膨胀。从政策执行的角度看，我国职责同构的行政体制主要以政策复制和配额管理作为行政控制和执行策略，其在有效保证中央大政方针落实的同时，也对行政机制形成了负反馈，这是基层治理低效的主要原因。提高基层治理效能，应调整纵向各层级政府的职责结构，建立行政组织间的协调裁决机制，以增强基层政府对社会服务需求的回应性为导向，将基层“一票否决”刚性要求纳入行政裁决的法治化框架，激励基层干部敢做事、做实事。

　　【关键词】基层治理效能；衰减；政策复制；配额管理；职责同构

　　【作者简介】王阳亮（1985— ），女，中国社会科学院大学政府管理学院讲师，中国社会科学院政治学研究所助理研究员，博士，研究方向为公共服务、社会组织。

　　【基金项目】中国社会科学院2020年度创新工程项目“行政体制改革与政府绩效评估研究”（项目编号：ZZX20B01）；中国社会科学院青年科研启动项目“社会组织参与公共服务供给机制研究”（项目编号：2020YQNQD0091）

　　【中图分类号】C936 【文献标识码】A 【文章编号】1003-2606（2021）02-0024-04

　　基层政府是政策执行体系的末端，承载着顶层设计在基层的落实任务。基层政府与社会矛盾、人民需求距离最近，也是人民群众感知政府治理水平和能力的直接来源。当前基层治理体系的短板主要表现在两个方面：一方面，基层政府权责比例失衡，有限的权力、人力和物力疲于应对各条块下沉到基层的各项工作以及考核，再现了基层减负之前的行政逻辑。另一方面，传统的社会管理理念与方法已经在互联网时代捉襟见肘，社会民意有了更多的表达渠道，对政府的回应性提出了更高的要求。提升基层治理效能，既要破解行政机制自身存在的矛盾，也要看到新的社会经济和技术条件给基层治理带来的新挑战，从转变基层政府职能结构以及行政体制的内在逻辑方面推动基层治理体系的变革。

　　一、基层治理效能衰减的主要表现

　　基层治理效能衰减指的是治理过程中行政组织高成本投入、低产出效益，行政组织成员的低价值感、低效能感和低获得感。基层治理低效既包括文山会海、推卸责任、推诿扯皮等显性表现，也包括不断隐性膨胀的财力、人力、时间等行政成本投入，以及基层干部工作价值感和效能感的走低。

　　（一）行政过程效能衰减

　　文件和会议是政治和行政体制的上传下达手段。在信息渠道高度集中的时代，这两种方式是贯穿体制运行的非常有效的行政手段。以往的研究将中国的政治运行过程概括为“文件政治”［1］，文件与会议是“文件政治”的基本要素。在一定程度上，文件与会议的意义不仅在于信息和命令的传递，还需要发挥其政治动员和行政控制的功能，体现科层体制当中权威与服从的政治符号象征和仪式感。在具体的行政管理工作中，文件与会议还是政府绩效的显性形态，是上级政府与下级政府责任的交接时点，被作为行政责任和绩效显示度比较高的记录材料。

　　文件与会议本身是我国党政部门运行的有效工具，但其工具效能随着行政层次增加以及组织固有的膨胀规律而衰减。文件与会议是自上而下的治理形式，是五级政府

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