基层治理效能衰减的制度性原因与对策／王阳亮

　　在行政系统的外部，职责同构的政治与社会管理职能部门仍然延续着计划经济体制下的社会管理方式。［3］基层政府在社会治理与提供社会服务过程中，仍然复制了行政系统内部的配额管理方式。也就是说，基层政府在社会治理中的任务来源于上级政府下达的工作指标。但基层社会中的公共服务需求来源于社区民生需求和民意诉求，难以通过自上而下的配额方式来匹配。高度等级化的纵向权威体系排斥了社会主体的参与，也不具有自上而下吸纳社会民意的机制，又因政府责任的大包大揽而被社会诟病。如此治理逻辑，不仅使基层工作陷入疲态，还导致基层政府对民众诉求缺乏回应，难以激发基层群众的认同感和获得感。

　　三、提升基层治理效能的对策

　　提升基层治理效能，构建简约高效的基层治理体系，应从调整纵向各层级政府的职责结构、增加横向行政协调和裁决机制入手。基层治理应该回归民生的功能，成为吸纳民意的重要机制。

　　（一）调整中间层次政府与基层政府的职责结构

　　不同地区的经济社会发展水平不同，中间层次政府与基层政府的实际管辖范围和职责不应简单化地按照行政层级来划分，而应按照经济、人口、社会福利等实际情况和需求来确定。基层治理的困境既在于基层政府缺乏相应的财权和执法权，也在于基层干部队伍的专业能力与发展经济的要求之间存在差距。因此，应继续坚持将发展经济的职能上收到中间层次政府，削减基层政府发展经济方面的考核指标，让基层政府主要管理本地一般性社会事务，以及做好社会服务和社会福利的供给工作。职责同构的性质决定了所有的行政事务实际上都是下沉到基层的。当前对于基层治理体系的改革应进一步研究事权的上移，也就是根据民生原则，决定哪些事权和职责应该止于中间层次政府，扩充中间层次政府的经济社会治理活动。下放到基层的职责应以民生服务为主，在财权和事权方面给予基层政府根据当地实际情况来施策的自主性，对于民生服务应充分发挥社会组织在治理中的功能，形成基层多元共治的格局。

　　（二）建立行政组织间的协调裁决机制

　　调整纵向不同层级政府的职责，打破了原有归口的管理惯性，因此，纵向以及横向行政组织间因财权、事权、区划等因素所引起的纠纷和冲突会不断出现。从行政层次看，基层政府不具有构建行政协调机制的能力，对于超出基层职责和资源支持范围的行政任务和职能只能是疏于管理或形式化应对。问责制度更侧重于从事后惩罚的角度来定性，但是提高基层治理绩效更需要建立行政过程中的协调机制，促进行政过程的程序化、法治化。可尝试在市级人大层面建立不同行政组织间关系和利益冲突协调机制，以及行政责任裁定等制度化程序，建立相应的委员会和办公室，化解因难以协调而解决不了的老大难问题，评估某一项行政职能和行政事务是否能够被基层政府有效承接，抑或是应该由上一级政府来负责。只有建立制度化和法治化的行政裁决机制，才能够有效地厘清和确定基层政府的事权范围，为大量基层难题提供行政组织间