基层治理效能衰减的制度性原因与对策／王阳亮

　　二、基层治理效能衰减的制度性原因

　　基层治理是一个政治制度框架或政治结构之中最基层的权力运作过程。从行政机构和职能体系来看，乡镇治理、村级治理与城市街居治理是中国基层治理的三个重要组成部分。［2］基层治理的行为来源于对制度环境的调适。应当说，我国政府基层治理体系是由政治上权力高度集中和行政上职责同构两方面的制度所构成的。其中，职责同构是指不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一。这不仅是对中国政府间关系总特征的一个理论概括，而且在国家法律和制度基础、政府经济和社会管理体制等领域有着多方面的表现，是政府职能转变不到位、条块矛盾突出等一系列重要问题难以解决的体制性原因。［3］

　　在治理逻辑上，职责同构内在的行政逻辑是对上负责。在组织形态上，下级行政机构对口复制上一层级行政组织的条块架构，以保证上级布置的各项工作有归口，形成了组织机构与职能层层复制、指标分配导向的等级管理系统。下级政府与上一级政府在决策权力上有差异，但工作内容与上一级政府几乎完全重合。

　　在职责同构的行政系统内部，偏重于强化纵向权威体系，缺乏横向的协调机制，并以政策复制和配额管理作为行政控制和执行的主要策略。政策复制和配额管理对于行政机制的负反馈是基层治理低效的主要原因。

　　政策复制是指一些常见的文件、会议和检查等文本资料和行政活动等在政府间层层复制，这是职责同构的行政体系最为突出的特点。虽然政策复制本身是下级政府行政执行力的一种体现，有效保证了中央大政方针的传达与落实，但政策复制对于行政效能也存在负反馈。政策复制使政策语言和行政活动的形式同一化，弱化了自主性和问题导向，而脱离实际问题的政策复制往往流于形式主义。政策复制的策略具有两重性，它既是行政执行的表现，也是行政避责、不作为的一种手段，其中的悖论在于过度强化政令执行、责任机制，由此导致权力愈向上集中，各条块政策文本以及传达、督导活动的复制程度越高，需求导向越弱化，基层工作过载、疲态和政策过程中的形式化问题就越严重。应当说，强化行政控制的做法并不能解决来自行政控制逻辑本身的矛盾，还会抑制基层治理的灵活性、自主性，脱离基层实际和社会需求。

　　配额管理是指行政系统内部资源分配、公共政策执行以自上而下的指标分配形式作为行政控制与激励的主要方式。职责同构的行政体系保障了配额指标能够逐级下达。总体上，配额管理具有显著的动员功能和行政效率。但若置于政府层级体系之中观察，可以发现，在中央政府、省级政府与基层政府之间，形成了治理行为的架空层。中央政府和省级政府具有实际的决策权，基层政府则主要是执行权和有限的自由裁量权。中间层次政府既不具有独立制定政策