基层治理效能衰减的制度性原因与对策／王阳亮

　　（二）行政协调效能弱化

　　基层治理以属地管理为原则。属地管理是根据所在地域确定具体管理机关，对管理对象进行组织、协调、领导和控制，主要特征是条块结合，以块为主，分级管理。属地管理和属地责任本意在于划分行政权责边界，激励干部履职担当。在复杂的治理实际中，横向与纵向的行政部门在责任划分方面总是存在难以厘清的空间。比如，在行政区划重叠或相邻的地区，街镇、新建工业园区、驻区企业以及相邻行政区域缺乏沟通协调机制，出现问题时主责难以追究，只能据属地原则由街镇承担。属地管理原则和属地责任泛化为行政推诿的理由，导致大量基层政府限于本级权力、资源、技术和能力无法解决的问题难以上达。基层治理协调机制缺乏，使得需要跨部门、多层级行政主体沟通协调的治理问题难以及时有效地解决，增添了问责的不确定性，不利于调动基层干部的积极性。

　　（三）行政成本隐性膨胀

　　基层治理是国家治理的最小单元。从差异性来看，基层治理问题的城乡差异、地区差异极其显著。从同一性来看，基层治理的结构和功能基本一致，包括发展经济、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护以及城市管理等多个方面。近年来，一些地方政府不再强调基层政府发展经济的职能，但是从绩效考核角度观察，GDP、财政收入、固定资产投资、社会消费品零售总额等指标任务仍然被逐级分解，并列入街镇考核内容。随着环保治理力度的加大，环境污染治理也被纳入街镇考核内容。应当说，当前基层治理所承载的职责和事务不断增加，已经严重超出了现有基层治理组织机构的编制，也超越了基层组织的实际行为能力范围。事多人少的状态使得基层治理中不得不大量扩充编外人员，以外包形式聘用的基层公职人员规模以及行政开支不断膨胀，导致隐性的行政成本不断增加。

　　近年来，借助新技术的应用来提高治理效能是地方治理创新的趋势。多地政府都探索建立了公众监督政府和表达诉求的渠道，如“市长信箱”“12345市长热线”“接诉即办”等。以“12345市长热线”为例，这一社会监督和民意吸纳机制的主要流程有：第一，按照属地答复和办理原则，向区职能部门和街镇派单；第二，接单、签收报党政一把手审阅；第三，回访考核，对街镇进行响应率、解决率和满意率排名。完善的流程意味着与之相应的行政成本投入。从数据上看，个体化的投诉途径所能够表达的民意更多的是碎片化的生活诉求，如物业管理、供暖、停车等，应当说，这些诉求源于社区生活中的个人利益，并不具有显著的政治参与含义。

　　虽然这些机制是以新技术来吸纳民意的尝试，但与