河长制：流域整体性治理的样本研究/王 伟 李 巍

 

　　河长制是由地方各级党委和政府负责人担任本行政辖区内河流湖泊的“河长”，通过一定的激励和惩戒措施，负责水资源保护、水环境治理的一项创新制度。河长制是矫正我国水环境治理政府失灵的一项创新制度，虽然从地方实践经验来看发挥了积极作用，然而，围绕其法治抑或人治的制度形态、应急制抑或长效制的机制定位、政府主导还是多元共治的治理结构等问题，在学术界仍存在诸多争议。河湖作为一个生态系统，具有整体性和流动性，每条河实行行政首长负责制，按照“一河一策”原则明确环保责任，领导亲自进行跨部门调度整合、区际协调，能够破解“九龙治水”的弊端，破解行政权运行的部门化、碎片化困局，实现水环境行政管理权的集中统一。实施河长制的目标在于通过行政分包实现水资源治理体系的变革，解决水环境治理领域长期存在的管理碎片化问题，推动河湖治理从“分散治理”向“权威治理”模式转变，实际上是整体性治理在水环境领域的实践探索。本文拟从整体性治理理论出发，剖析河长制整体性治理面临的现实困境，提出整体性治理的构建路径，为使河长制成为河流治理的长效机制提供一个较新的研判视角。

　　一、河长制：整体性治理的缘起

　　（一）整体性治理理论的内涵

　　整体性治理源于新公共管理政策的失灵，其本质上与合作治理、协同治理的治理理论有相似之处，都反对行政权运行的分散化、部门化，主张跨界、整合与协调，使政府组织机构之间达成一致的政策目标，为公众提供非分离的整体性公共服务。英国学者希克斯在1977年出版的《整体政府》一书中首次提出“整体政府”这一概念，他认为政府改革的新方向是要迈向整体性政府。2002年，希克斯在《迈向整体性治理》一书中正式提出了整体性治理的理论，并认为政府治理的新模式是推动整体性治理。［1］整体性治理与其他治理理论的不同之处在于其追求的是政府组织体系运作的整体绩效，以问题解决为逻辑起点，以整体利益为目标，以满足公众的整体需求为导向，以整合协调为策略，通过信息技术手段的运用，旨在构建基于协调、合作的整体性政府运行模式，消除不同利益主体相互推诿的政策场域，实现治理层级、治理功能、公私关系、责任机制、信任机制以及信息系统的整合。