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2018年6月中期

河长制:流域整体性治理的样本研究/王 伟 李 巍

来源:领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者:王 伟 李 巍 日期:2018-07-09 17:39:44
代政府履行公共服务职能的要求,体现了社会公平。通过近年来河长制的实践探索,多地河湖水资源治理绩效显著提升。
  2.横向治理功能的整合。河流治理涉及水利、环保、海洋、渔业等多个部门,不同部门有自己的治水职责和权限。整体性治理强调政府组织的整体联系,将整体利益视为最高价值,不以行政边界和不同部门职能来配置资源,通过内部协调、外部合作的整体运作机制,调整横向部门间的利益关系。河长制并非对官僚科层制的改革,也并非由河长一人取代涉水职能部门的责任,而是由各级地方党委和政府主导、各部门参与,依托行政权威协调、监督,打破部门利益分化的壁垒,达到加强河湖保护和管理责任的目的。各地通过成立河长办公室、召开河长制部门联席会议,细化部门目标责任,切实改变自利性、分散化的部门管理格局。此外,在当前环境风险治理中,信息在治理决策中发挥着基础性作用,而不同层级政府、部门拥有的信息又是碎片化、不全面的,彼此间的信息沟通并不完全通畅。整体性治理是以信息技术为治理手段,强调信息服务功能的整合,使信息资源能够共享,提升治理的效能。比如,各地基于物联网技术开发的“智慧河长——河长制管理信息平台”“智慧河长APP”等管理系统,将“互联网+”融入河湖水环境治理,整合多部门监控资源,实现智能巡河、动态管理,解决信息不对称问题,形成实时监控、共同管护的智能治水格局。
  3.公私合作关系的整合。河湖环境关系每个公民的权益,公众既是环境保护的受益者,也是环境保护的责任人。“公地悲剧”之所以发生,是相关利益群体彼此不信任、沟通不畅,没有形成吸纳公众参与的环境治理体系所致。[4]治理是多主体的参与和合作,而非单一主体的全权负责,整体性治理的本质就是满足公众的整体需求,提供无缝隙的公共服务,因此,必须依靠广泛的公众参与,建立多元主体合作治理的机制。河湖治理并非只是政府的责任,公众必须参与其中,他们是制约和监督公权力的一股不可忽视的力量。目前,各地在推进“一河一策”的河长制治理中,也建立了引入公众监督的制度,如安装“河长公示牌”“一河一牌”,将河道情况及河长的姓名、职责、电话予以公开,接受公众监督。有些地方还通过招募“民间河长”的办法,增强公众维护河湖环境的意识和责任感,构建“河长+民间河长”的合作治理格局。
  二、河长制隐忧:整体性治理的困境
  (一)责任承包的制度困境
  与整体性治理相对的是碎片化治理。如前所述,碎片化的治理由于权力分散、权责脱节,导致河湖环境治理难度较大、成效低下,无法实现河湖治理的整体目标。河长制进一步强化了党政领导的环境治理主体责任,采取分级、分段的主体承包责任制构建水环境治理责任体系,实际是一种政府主导型环境治理模式。在这种治理模式中,上级借助行政权威的力量,通过行政命令的方式将河湖治理责任发包给各级地方党政领导,并对河湖治理成效进行考核和问责,责任清晰、目标明确。河长既能充分协调、整合相关职能部门的人财物资源,集中管理,又对其形成了刚性约束,从而使河湖污染治理可以较快见成效。然而,这种责任承包制的水环境治理模式仍是一种自上而下的权力运行机制,河长制并未从根本上改变
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