河长制：流域整体性治理的样本研究/王 伟 李 巍

　　三、河长制趋向：整体性治理的构建路径

　　（一）构建统筹整合的整体责任制度

　　整体性治理的理念强调要让政府的职能归位，回归其公共服务的职能，以公共性为出发点，服务与责任并重。山、水、林、湖、田是一个生命共同体，推动水环境整体性治理，实现政府间、部门间的有效协同，统筹整合的组织结构和权责体系是关键。［8］党的十九大报告再一次强调行政体制的统筹改革，这也是针对当前生态环境领域治理碎片化、零散化弊端的优化设计。在明确现行党政领导治水主体责任的基础上，将职能交叉或相近的跨部门组织协商机制重组，整合为大部制的组织结构模式，使部门间能无缝衔接，避免职责交叉、权责脱节的制度缺陷，实现环境领域的统一治理、统一保护，这也是整体性治理的运行需要。此外，河长制的运行依托于特定的载体形式——河长办公室。从行政机构的设置来看，河长办公室的定位是一个议事协调机构，承担指导、协调、监督等职能，不能僭越各部门原本的实体权力。但在河长制的推进过程中，各地与环境治理有关的议事协调机构泛滥，扰乱了各部门原本的工作程序，反而在一定程度上加剧了部门间分工不清、职责不明的现象，导致议事协调机构设置随意，成为监管盲区。因此，细分不同主体的治理责任至关重要，要做到源头严防、过程严管、后果严惩，从责任发包到形成一个严密完整的治水责任链，实现治水责任的全覆盖。

　　（二）完善科学合理的考核问责机制

　　科学、合理的考核问责机制对地方政府的价值取向会起到正效应的作用。河长制源于应急管理制度的创新，而由危机下的制度演变为一项常规性的制度，就意味着其所依赖的治理基础、环境情形已然发生改变。自上而下的单向度行政追责机制在应对常态化治理时呈现出新的难题，仅靠行政系统内部的考核驱动难以形成河流整体绩效的提升，分段制的承包管理并未使河湖的整体水质有大面积的改观。［9］首先，应建立科学、可量化的河长制综合考核评价体系。河湖是一个整体的生态系统，因此，治理工作也是一个大的系统工程，影响河湖水资源污染的因素众多，既包括所在行政区域的产业布局、基础设施建设、人口等客观因素，也包括该区域河长的管理水平、治理手段、责任意识及社会环保理念等主观因素。因此，对河长治水工作的考核应设定综合性的考核指标，指标既要遵循不同河湖的自然规律，又要通过治理前后对比进行数字化评估，同时还要结合该区域污染源及发展空间进行综合评估。其次，应引入独立的第三方考核机