河长制：流域整体性治理的样本研究/王 伟 李 巍

　　（二）考核机制的逻辑困境

　　科学的考核问责机制是实现河长制常态化和法治化发展的关键因素。［6］然而，现行的河长制考核问责仍是自上而下的内部考核，局限于行政系统内部，缺乏公开透明的监督机制。虽然中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》明确了将河长的政绩考核结果作为对其综合考核评价的重要依据，并且实行生态环境责任终身负责制，但具体的考核指标体系、责任划分标准如何设定并未细化。河湖作为一个整体，涉及上下游、左右岸，到底考核指标应该涵盖哪些因素、责任如何划分等都不明确，仅以最后的成效“一刀切”进行评定，一则不科学，二则责任不明容易导致相互扯皮，追究难度大。另外，当前对河长的考核依靠的主要是行政问责，有些地方实行河长管理保证金制度，要求河长每年缴纳一定的保证金（3000—8000元不等）作为河湖治理成效的奖惩手段，考核合格的不仅退还保证金，还按缴纳比例给予河长奖励，考核不合格的，不仅全部扣除保证金，还将进行问责。应该说，这样的考核办法从加重河长个人责任的角度而言是有积极意义的，水环境治理成效不仅关乎河长的官职，还直接关系到其自身的经济利益，便于上级管理与责任追究。但从行政法治的角度而言，这种强制性的河长管理保证金制度明显违反了法律保留原则，不具备行政合法性，是一种典型的人治而非法治手段。

　　（三）公私合作的机制困境

　　现代治理强调多元主体的对话与合作，反对单一组织的决策方式，权力向度应是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。河长制仍然属于政府主导型的单边治理模式，其权力运行及评价考核都是在封闭的行政系统内部，缺乏环境公民社会元素。每个公民都是环境污染的承受者和环境利益的享受者，作为一项涉及千家万户的社会系统工程，水环境治理不能仅仅依靠政府的力量。综观世界其他国家和地区的河流治理经验，主要的依靠力量是民间团体、社会公众，是多元主体的共治。河长制实施的目的是为了形成河湖治理合力，为公众创造一个良好的生态生活环境，因此，河长不应仅对上级负责，更应当对社会负责，吸纳社会团体和公众参与环境治理的全过程，提供公众参与河湖治理的渠道和平台，扩大公众的知情权和监督权。当前，很多地方在河道旁设置了“河长公示牌”，接受公众的日