河长制：流域整体性治理的样本研究/王 伟 李 巍

　　亚里士多德早就指出，凡是属于最多数人的公共物品，常常是最少受人照顾的物品。河湖作为一种准公共物品，是一个复杂性和紧密耦合性的共生系统，具有非排他性和不可分割性，各环境要素之间不是孤立存在的，而是相互影响、相互作用的。整体性治理强调跨界性，是应对当前风险社会公共治理的需要，环境风险的不确定性、跨界性使得环境保护、流域治理等公共事务由单一行政区域的事务演变为跨区域的公共危机，环境治理也不能局限于单个要素的点源治理，传统碎片化、各自为政的政府治理模式已难以应对日益增多的跨界公共事务，亟须跨部门、跨层级不同治理主体的整合与协作，调动各种社会资源，实现高效治理，达到资源配置的最优化。

　　（二）整体性治理理论与河长制的耦合

　　河湖流域是一个整体、开放的区域生态系统，流域内及流域之间各要素具有流动性和普遍联系性，各个生态链之间相互影响、相互依存，是不可分割的生命共同体。但是，整体的生态区域被不同的行政区域分割，形成了上下游、左右岸的多层级、多部门、条块分割的管理体制，造成水资源保护、水环境治理职责不清、协作不力，不同层级政府以及不同职能部门之间各自具有独立的职能管辖区域，是一种碎片化的环境治理模式。在西方发达国家，治理环境的主要手段是依靠司法和政府监管，并吸纳市场的力量。而我国河长制的核心是按照科层制纵向的权力运作机制，构建不同涉水部门分工协作、共同治理的格局，通过行政分包制和激励问责制实现河湖治理的层级整合，组成省、市、县、乡四级河湖治理体系，将河湖治理状况纳入地方政府的绩效考核范围，与官员的政治晋升挂钩，形成行政区域管理和河湖生态治理的无缝衔接，进一步强化地方政府的环境质量责任。这是整体性治理思维在河流治理中的实践。

　　1.纵向治理层级的整合。《水污染防治法》明确规定，各级政府只需对本行政辖区内的水环境质量负责，囿于行政治理的属地化管理特征，各地政府在流域治理中同样遵循区域管理原则，对于不属于地方行政管辖范围的河湖不会投入较多成本去治理。而河流具有流动性和负外部性，一条河流往往流经多个行政区域，从而造成上下游及流域整体环境恶化，破坏流域整体生态系统，因而行政分割的属地原则难以完成河湖水环境治理的使命。河长制通过强化纵向的首长环境质量责任制，整合碎片化的河湖治理机制，使河流水环境治理成为各地党政领导不可推卸的责任。河湖治理的“党政同责”制明确了不同层级政府间的职责分工和责任边界，引导层级政府间的协同配合，实现官僚科层制模式下分散行政权力的垂直整合，分段治理、分段考核，能够避免“公地悲剧”的出现，保证河长制的治理成效。［3］同时，水环境污染治理责任由政府承担，而治理效益由全社会共享，这种分级、分段的责任承包制也是给付行政时