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水资源多中心治理机制的构建/郑容坤

来源:领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者:郑容坤 日期:2018-04-03 16:51:24
水资源多中心治理机制的构建
——以河长制为例
 
  【摘  要】以水资源行政权力分级控制为基础,辅之以行政首长负责制的河长制,是中国应对水资源治理政府单边控制、市场机制失灵、社会参与不足等问题的制度创新。然而,行政主导下的河长制也难以摆脱传统水治理的路径依赖。从长远看,应构建河长制的多中心治理机制,即界定多元治理主体、创建网式治理结构、优化政策工具、建立责任追究机制,并从培育合作理念、完善协同治理平台、建立资金保障机制、健全技术与宣教机制等途径进行机制整合,方可形成水资源社会共治的制度创新。
  【关 键 词】河长制;多中心治理;整合
  【作者简介】郑容坤(1985— ),男,闽南师范大学法学与公共管理学院办公室副主任、助理研究员,研究方向为公共管理与基层治理。
  【基金项目】2015年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“中国特色协商民主程序化研究”(项目编号:15YJC810014)
  【中图分类号】C936     【文献标识码】A     【文章编号】1003-2606(2018)08-0042-04
 
  2016年12月11日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》,将流域治理制度提升到政治的高度,提出到2018年底,在全国建立从中央到地方的河长负责制,实现“水清、岸绿、河畅、景美”的生态目标。从实践上看,河长制虽然克服了传统水资源治理的碎片化困境,但因其依然遵循政府主导的水治理方式,存在着忽视社会力量参与的路径依赖。多中心治理是现代社会有效应对复杂事务治理的良方,为了有效治理水资源,应形成政府、市场、社会三大组织的多中心治理格局,这也是水治理实践对河长制的发展要求。
  一、河长制多中心治理的必然性
  善治国者,必重水利。水是人类生存发展之根本,因水资源的开发、利用、保护所形成的水资源管理体制与机制又体现为社会治理与国家政治权力的配置方式。水资源的治理不仅是技术层面的操作工艺,更是政府、社会、市场三种不同组织类型在水资源场域中的博弈与较量,从而产生了水的政治问题。古今中外,历朝历代的统治者为了稳定民心,争取自身政权的合法性,往往将兴修水利作为首要施政目标,以契合民众诉求。新中国成立以来,我国在防洪抗旱、供水保障、农田水利、水生态环境等水治理领域取得了一定成绩,但随着人口大幅增长、经济快速发展及全球气候变化,我国流域依然面临着水灾害频发、水资源短缺、水污染严重等问题。中央和地方层面虽然制定了许多相应的制度,采用了许多具体的技术工艺,但是仍然没有解决这些水治理失效的问题。[1]究其根本,有以下三个原因。
  (一)政府单边控制
  传统流域治理是以政府管制为主,以行政手段和法律手段为特征的单边控制模式。比如,通过制定诸如属地管理原则、排污收费原则、污染削减配额管理制度及相关水治理法律法规等措施来加强政府对流域公共事务的行政干预。可以说,在单边控制体系中,政府一元独大,拥有绝对的权力,凭借命令-控制机制实现中央对地方水治理的全方位管制。在这种单边控制模式下,政府垄断治水权力,容易形成科层化,表现为部门
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