水资源多中心治理机制的构建/郑容坤

　　二、构建多中心治理机制：河长制的制度创新

　　造成当前水资源治理问题的深层次原因可概括为极端实利主义的信仰、过度集中而又分散的政府权力、淡漠的公民环保意识、没有落实的企业主体责任等方面。从政策层面上看，我国虽然从中央到地方出台了河长制相关规定，但多强调政府在水治理中的主导作用，忽视了社会、企业等主体的治水功能。从实践操作层面上看，行政治水虽然有立竿见影之功效，但不能长久，要实现治水效果常态化，需要构筑以政府、社会、公民、企业等不同主体为基础的多中心治理机制。

　　（一）多元治水主体

　　河湖的治理涉及流域范围内上下游、左右岸的政策互动以及利益协调，也跨越多个职能部门和行政层级，利益相关者的关联程度较高。［2］这就要求河湖的治理主体应该是不同的主体，而且这些主体之间体现为相互平等、相互依赖的关系。检视河长制的实践，河长制的治理主体不仅涵盖体制内不同区域、不同层级的政府部门，还包括市场组织中的企业、社会领域中的非政府组织和社会公众等体制外力量。这些主体围绕着特定的水资源政策问题，不断地进行利益博弈、协商谈话，继而达成共识，形成共同治理的互动网络关系（见表1）。

　　在这个多主体互动网络中，一方面，各利益主体各具优势，无法“独领风骚”，需要集体行动。政府虽有强制力作为保障，但过于刚性，而且全能治理成本过高；市场主体追逐利润，会主动猎取水资源治理机会，但往往带来盲目性、滞后性问题；社会主体基于公益目的，集体行动意愿较强，但根基先天不足，志愿精神缺失。另一方面，各主体有着自身利益偏好与目标选择，会依靠自身资源优势，与其他治理主体展开博弈，进行策略性互动，以实现自身利益。因此，要构建水资源的多中心治理体系，有效防范水治理主体的竞争、冲突、讨价还价问题，需要通过资源共享、优势互补，形成水治理的多赢格局。

　　（二）网式治理结构

　　公共组织理论认为，“结构是使组织实现其目标的基本管理工具，是组织躯体的骨架，它表现为工作分工的几何图式及其等级上的排列”［3］。不同的组织结构对组织的运行过程和效果会有不同的影响。随着社会分工日益精细和主体不断多元化，社会治理结构越来越复杂，中央政府、地方政府及其相关部门构成了纵向多层级、横向多主体的治理体系。同时，更多的社会组织、市场组织参与到水资源治理的行列中，众多主体及其利益诉求共存，构成网式治理结构。网式治理是公共治理的新方式和结构模式，其核心在于没有任何一方的力量可以单方面左右公共资源的政策过程，各方行动者需要遵循和谐、平等的价值取向，通过合作、自治的方式建立共治关系，实现资源组合的优化，进而实现公共治理的最优化。从河长制的各地实践看，各地建立了河长制办公室、河长制联席会议，有些省份还建立了水资源管理委员会等组织。这些组织都是政府单位的内设机构，其机构成员均从水资源行政主管部门和相关业务单位抽调而来，如水利局、环保局、农业局、林业局等。这种组织结构存在两个主要问题：一是组织成员从水行政