水资源多中心治理机制的构建/郑容坤

　　从纵向看，我国设立了专司水污染防治的环保部门和管理水资源规划的水利局两大机构，建立了从中央到地方的水治理专业部门。这些部门从管理体制上看属于垂直管理，可以说，它们是中央水治理组织在地方的派出单位，代表中央部门在流域内履行水行政管理职能，属于“条条部门”。

　　从横向上看，河流形成于地方，理应属于地方政府公共管理的范畴，地方政府出于社会经济的权衡，会成立相应的部门来管理河流，并制定出相应的治水政策，这些政策的出台更多地考虑地方层面的利益和部门利益。当前，地方上与水管理有关的部门多达14个，如住建部门管理城市水务，农林部门管理农田林业水利，航务部门管理河道，园林绿化部门管理河岸环境，海洋渔业部门管理水产资源等，形成了“九龙治水”局面。各治水单位从部门定位出发，表现出“各扫自家门前雪，不管他人瓦上霜”的狭隘观念，忽视了流域的自然属性，没有突破部门利益和地方利益的藩篱，没有形成流域整体治理的协同观念。

　　（二）市场机制失灵

　　市场机制在资源配置中起基础性作用，通过价格杠杆发挥调节功能，促使交易双方本着利益最大化的原则进行互动。但是，河流属于准公共产品的范畴。一方面，从对河流的索取看，每个人都可以从河流中有所获得，但是这种获得并不会减少其他人对河流水资源和生态环境的占有。另一方面，从对河流的给予看，由于河流产权界定的不完全性，当因人类生产生活行为给河流水资源造成污染时，会使责任主体难以追究，无法通过市场机制实现河流污染主体外部性的内部化，或者这种内部化的成本很低，不足以引起治污主体的重视。

　　河流治理是一项系统工程，具有治理成本大、治理周期长、效益难以在短期内显现等特点。同时，由于水权市场的不确定性和市场本身固有的自利性、自发性和盲目性等因素，导致市场机制在流域治理中失灵，致使市场的利益相关方缺乏参与水治理的积极性与主动性。

　　（三）社会参与缺位

　　水环境治理及水资源保护是关系到每个公民切身利益的公共事务，离不开公民的努力与支持，更离不开社会组织的大力参与。但根据笔者的调查，目前水环境治理中存在着公民和社会组织参与度不高的问题。一方面，社会对良好环境的期望值高，但主动行为意识不强。公民天然地认为自己是水环境治理成果的享有者，但很少参与环境治理。这表明，在水资源治理中，政府依然是治理的主体，而公民由于观念和社会机制等方面的问题，依然无视水资源治理中个人价值的实现。另一方面，政府积极有效地开展水资源及环境的治理，但无法得到社会或公民的肯定，存在政府治理与公民认可之间的信息不对称问题，产生了公民对政府不作为的牢骚与不满，从而产生了公民对流域治理的不参与问题，也就形成了一种“公共事务是政府的事情，不用公民参与”的错误认识。

　　传统流域治理中，政府依靠行政强制力单边治理，在应对复杂化的水生态环境问题上显得力不从心。由于我国水权市场尚未完全建立，市场机制依赖价格机制调配水资源的布局无法对流域社会经济产生产权激励，导致市场利益相关者对水生态环境保护、水资源利用的无视。同时，由于