2021年12月下期
国内外乡村治理研究回顾与展望／吴易雄
来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站
作者：吴易雄
日期：2022-01-26 09:08:24
| 策主要有命令控制式、经济激励式、公众参与式三类。所谓命令控制式政策，是指国家通过法律手段或采取行政命令等行政管理手段来规范乡村主体的行为，对不遵守法规或命令者进行处罚，属于一种强制性的政策工具。例如，德国1954年颁布《土地整理法》，以推动农村零星土地整合，凡涉及土地调整，均需遵循《建设法典》和《田地重划法》；英国为推动城乡一体化规划，出台《农业法》《城乡规划法》《农业用地法》等。所谓经济激励式政策，是指通过经济激励或创建市场来改变行为主体的成本利益结构，从而改变行为主体的选择，解决外部性问题。该政策形式相对较为灵活和便利。例如，瑞士自2014年提高农业补贴，高效、环保、多产的农业项目会获得更多补助；日本的水田活用直接给付主要包括战略作物补贴、轮作奖励、作物与畜产经营合作补助、产地交付金四类。所谓公众参与式政策，是指诱使乡村主体自愿采取某种行为的政策类型，一般通过公众参与管理制度制定、教育培训及开发新技术来实施。例如，英国重点支持农业设施、技术和教育等，通过在大学、农学院和农校开设农业课程大力培养现代农业人才，并设立农业推广站、农场和兽医站等，提供咨询服务；日本借助新型乡村治理人才政策，培育新型职业农民和农业经营主体，以健全乡村治理体系。
国内关于乡村治理的政策主要分为正式政策、准正式政策、非正式政策三类。所谓正式政策，即由国家权力依照一定的程序人为制定，并借助国家权力的外部强制来保证实施，其生产机制为官治系统，包括乡村治理涉及的国家法律法规和国家政策等。在乡村治理规范中，国家法律法规是最为重要的正式规范，如《村民委员会组织法》《农业法》《农村土地承包法》等。政策文件则分为中央政策与地方性政策，中央政策为国务院和农业农村部、生态环境部等部委发布的关于乡村治理的规范性文件，如《农业部关于推进农业经营体制机制创新的意见》《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》《关于加快推进农用地膜污染防治的意见》等；地方性政策包括省级、地市级、县级和乡镇的党政机关制定的关于乡村治理的规范文件，如安徽省的《关于支持利用空闲农房发展乡村旅游的意见》、江苏省的《全省秸秆机械化还田和农机深松整地工作实施指导意见》等。还有学者根据政策的自由裁量度、选择的范围、影响力的强弱等政策空间要素对正式政策进行分类，将其分为刚性政策与弹性政策。所谓准正式政策，即经由国家权力与村民自治两种治理力量相互作用而产生的政策，是在国家赋权与督促之下的自治规范类型。村规民约是典型的准正式政策，它承载着官治与民治两种治理力量。关于村规民约的研究多集中于乡村治理价值方面。例如，朱玲玲提出村规民约是村民自治制度的重要组成部分，反映着民愿，凝聚着村民的共同价值观，是法律之外规范千家万户的道德准则［32］；祝丽生认为乡村社会基本秩序由内生为主转变成国家基层政权建设的组成部分，传统村规民约也逐渐被现代乡村规则替代［33］；高艳芳等提出村规民约重在通过道德教化规范社会行为、实现对乡村的治理，在构建“三治结合”乡村治理体系中具有重要作用［34］。所谓非正式政策，即经由社会互动和实践演化而形成的非正式规范，具有自生自发性与内在性，主要包括行为准则、伦理规范、 |