跨界公共危机事件中的社会保障应急机制构建思路／孙 哲 李宝怀

　　3.应急政策碎片化，行动衔接机制失位。社会流动性的增强在很大程度上扩大了公共危机事件的治理边界。对于传统的社会保障属地管理模式而言，跨界公共危机事件具有内部问题外部化的倾向，且具有较强的负外部性，但对公共危机的治理是具备正外部性特征的行动，故部分地区可能采取主动扩散危机或消极参与合作，如延误社会保障资金的转移支付等来迁移公共危机可能造成的破坏，将社会保障责任转嫁到其他地区或部门。同时，刚性行政区划的限制阻碍了不同地区社会保障部门合作效能的汇聚，使得作为危机责任人的地方政府在跨界公共危机治理中不得不采取碎片化的分散治理模式，跨域公共危机治理陷入跨区域社会保障无衔接、跨部门行动机制无关联的碎片化困境。

　　4.非政府力量参与不足，协同治理机制缺位。在传统公共危机管理框架下，人们完全依赖政府来充当社会运行的安全网，但公共危机的不确定性也可能引发政府失灵。随着治理概念的兴起和公共危机跨界性的不断增强，由单一政府主体治理危机更加困难，以志愿服务见长、灵活多样的社会组织成为人们应对跨界公共危机的新的希望。但从我国权力结构的现实来看，强有力的政府在协同治理体系建设中不仅是提倡者、组织者，还是协同机制的保障者和社会利益的分配者。相比之下，无论是社会组织还是公民群体，都囿于力量的不足和资源的短缺而始终处于参与者、附属者的地位。这种地位上的不平等使得协同治理体系在实际运行中呈现出一种“大政府”化的趋势，政府在这种体系中处于核心地位，以行政命令的形式向其他治理主体分配任务，而接受任务、采取行动的其他主体实质上成了政府的附庸，其在组织运行上呈现出准政府的行政化倾向。由此，非政府主体就陷入了两难困境：要么参与成为附庸，要么不参与脱离社会治理。

　　四、构建社会保障应急协同机制

　　面对跨界公共危机，任何试图逃避风险的行动都注定会失败，任何个体都无法将自己排除在外，构建多元共建、社会共治、全体共享的协同治理机制成为成功应对危机的关键。对于社会保障制度而言，其不仅要有应对普遍性风险的能力，而且要有应对突发性风险的功能。［3］构建跨界公共危机治理社会保障应急协同机制的核心在于快速识别多样化的社会保障需求，根据需求特性和主体功能特征快速响应并开展集体行动。基于跨界公共危机的严重危害、社会保障制度的功能和职责以及社会保障现代化的客观要求，社会保障应急协同机制的内核主要包括协同响应、需求识别、信息传递、协同决策、执行联动、服务规范六个方面，其结构框架如图1所示。

　　（一）社会保障应急协同响应机制

　　跨界公共危机的复杂性、动态性和跨界性要求构建协同治理机制，以合力应对风险。在现代社会，密切的个体交往和便捷的信息技术构建了复杂而紧密的社会网络，同时产生了多向度的社会保障需求网络。在社保需求网络中，全体社会成员都是该网络中的节点，连接节点的网格线就是涉及相应主体的跨界公共事务，而跨界公共危机正是其