跨界公共危机事件中的社会保障应急机制构建思路／孙 哲 李宝怀

　　（二）社会保障制度在跨界公共危机治理中的功能网络

　　社会保障制度在跨界公共危机治理过程主要发挥了社会稳定器、风险消弭机、兜底安全网等功能，这些功能相互交错，形成了在跨界公共危机治理中的社会保障功能网络（见表1）。

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　三、社会保障制度应对跨界公共危机的现实困境

　　从人道主义之外的角度审视社会保障制度，可以将其视为一种面向全体社会成员的公共服务。在常规状态下，社会成员获取这种公共服务要经过申请、审核、报批、获取等一系列固定程序，并且不同类型的社会保障服务项目只针对特定的社会群体，如医疗保险救治只针对医保报销名录中存在的疾病和参与医疗保险的群体。但这种服务形式比较死板、固化，无法应对突发性、跨界性的社会保障需求，如新疾病、新病毒的出现，脱保、不在保人群的临时性生存困难等。

　　公共危机跨界性、突发性的特征使得社会保障制度在危机状态下的供需并不平衡。供给主体所能提供的功能要件并不能满足不同细分群体多向度的社保需求，而政府以外的服务主体参与的程度较低、范围较窄，甚至在一定程度上成为政府的附庸，依靠政府的行政命令开展社会活动。这些客观问题的存在诱发了跨界公共危机状态下的社保供需失衡，产生了难以逾越的社会保障应急鸿沟。这一失衡状态主要表现在以下几个方面。

　　1.兜底功能缺失，社会安全网存在漏洞。现代国家的社会保障制度大多延续自英国的《济贫法》，其本意是以国家力量接济贫苦人民，满足其最低层次的生存所需。在我国《社会保险法》中也明确规定保基本是中国特色社会保障体制的基本方针，故保障基本民生需求自社会保障制度产生至今都是其最关键的目标追求。进入新时期以来，我国社会保障制度建设取得了长足的进步，但仍然存在着保障项目缺失、保障功能羸弱等问题，在跨界公共危机事件中，这些制度缺陷被无限放大，呈现出明显的社会安全网漏洞。在新冠肺炎疫情防控期间，在市场化的入户照护服务被迫暂停的情况下，部分失能老人、未成年儿童的基本生活和医疗需求无法得到满足，极易出现生活困难、有病无药等情况。同时，受社保资源配置不均衡的影响，现行社会保障体系中各基本保障项目获取的资源量也不均衡，且在公共危机状态下新的社保需求无法在现行社保目录中得到体现，造成兜底功能缺失。

　　2.偏好显示机制缺位，社会公平感受损。跨界公共危机给社会保障工作带来的挑战很大程度上体现在其对社保需求人群的高度细分使得社保需求多样化特征在短时间内加速异化，造成社保系统无法在紧急状态下精准分辨不同人群的多样需求，使社会保障在部分领域出现服务真空。造成这种服务真空的原因是社会保障制度中缺乏社会成员主导的偏好显示机制。一方面，偏好显示机制的缺位使得社保体系无法识别服务对象的真实需求，陷入资源重复投