负向强激励背景下基层政府“层层加码”行为的逻辑阐释——以H省部分基层政府返乡防疫政策实施为例／温晓年

　　（一）层层分包体系

　　中央出台的《冬春季农村地区新冠肺炎疫情防控工作方案》指出，充分发挥县乡村三级预防网作用，建立“县级领导分包乡镇、乡镇干部分包村、村级干部分包户”的三级分包机制，落实乡镇干部、村干部、公安干警、村乡医务工作者和网格员的“五包一”责任制。［6］可以看出，落实返乡防疫政策的任务和责任都分包给基层政府工作人员，其工作压力和工作风险都较大。在正向强激励背景下，基层政府在政策执行上有较大的自由裁量权和剩余控制权，而在负向强激励背景下基层政府的自由裁量权和剩余控制权有限，被一系列的问责事项和工作纪律束缚。返乡防疫的责任就全部压在县乡一级，在这种背景下“层层加码”和“一刀切”既可以使返乡防疫工作更省事，也可以规避返乡防疫工作的风险，对于基层政府来说是最优理性政策执行选择策略。

　　（二）向上级负责制

　　目前，多级政府科层结构的特点是向上级负责制，上级政府掌握了下级政府官员的任命权和晋升权，向上级负责制加强了上级政府对下级政府行为控制，使自上而下的动员能力强大有效。下级政府的核心任务是高效地完成自上而下的任务。应该说向上级负责制为自上而下返乡防疫政策的实施提供了有力工具，但随之而来的是自下而上信息传递的不畅。基层政府行为选择首要考虑因素是完成上级布置下来的工作任务，容易忽视基层群众的利益诉求，造成基层政府与群众的脱离。

　　（三）属地管理原则

　　属地管理就是以空间为最主要标准划分管理范围，由管理者统揽和负责的管理制度［7］，通俗地讲就是谁的地盘谁负责。属地管理原则既有利于明确责任落实，确保各项决策部署在基层贯彻执行，也有利于强化源头治理，推进问题解决在基层、矛盾化解在基层。但是，在职责同构和层层分包的制度结构下，“上面千条线、下面一根针”，一些地方和部门以属地管理为由，把本应自身承担的工作推给基层，一旦出现问题，统统由基层承担责任，基层不堪重负。因此，根据属地管理原则，在层层落实返乡防疫政策中，哪一地区因疫情防控的疏忽而出现疫情的大面积传播和感染，其负责的主要官员必然要承受相应的属地管理责任。属地管理原则既明确了各地的责任界限，也使基层政府责任泛化。属地管理原则使基层政府承受巨大的责任风险，而为了减少潜在的责任风险，基层政府在落实返乡防疫政策上“层层加码”行为本质是避免潜在的责任风险。

　　（四）负向强激励介入

　　在新冠肺炎疫情防控的常态化时期，任何一地新冠肺炎疫情传播和蔓延，相关官员都会受到不同程度的处罚，轻者党内严重警告处分，重者党内和行政职务撤职。强力的惩罚措施给基层政府带来巨大工作压力。基层政府在执行返乡防疫政策的策略上有两种选择：一是采取分区分类，实施精准防控策略。基层政府需要精心布置，投入大量人力物力财力，这会增大基层工作量、