整体性治理与基层工作机制创新路径探析／庞凤芝

　　二、整体性治理视角下基层工作机制创新的主体及功能

　　要想稳步推动基层工作机制创新，就必须着力破解基层治理碎片化问题，确保形成基层工作机制创新变革的整体合力。这就要求必须对影响基层工作机制变革创新的关键主体力量及其作用进行分析，以便于为形成机制创新合力、应对治理碎片化问题奠定必要的基础。

　　（一）直接上级与顶层权威

　　在韦伯式的等级制官僚体系结构中，基层政府任何的制度和机制变革都需要得到其直接上级的支持和顶层权威的表态认可，才能够长远地实施和推行下去。也就是说，在一个强调合法性和稳定性的政治系统中，基层工作机制创新要讲究方法和尊重权威，否则就会被视为违法和扰乱稳定的严重行为。因此，从对上角度看，直接上级和顶层权威是决定基层机制创新能否得以实施的重要主体。一方面，在等级严密的官僚体系中，基层的任何诉求都需要通过直接上级以层层递进或专项汇报的方式呈现给具有决定权力的顶层权威主体，以便于从顶层那里获取到能够实施的信号和表态。这就意味着直接上级的支持是基层实施工作机制变革首先需要争取的力量。另一方面，当基层获得直接上级支持后，就需要通过上级把文件资料呈现给具有决定性作用的顶层权威，以说明基层工作机制变革是必要的和有意义的。最重要的是，要通过材料向顶层决策者说明基层工作机制变革不仅不会影响到整体系统的稳定，反而有助于提高系统的稳定性和效率。也就是说，直接上级对基层工作机制变革具有首要鉴定权，顶层权威对机制变革具有最终决定权，其都是向上角度最为重要的治理主体。

　　（二）基层领导与兄弟部门

　　在取得了直接上级的支持和顶层权威的表态认可后，基层领导和兄弟部门就成为基层推进工作机制变革与创新需要攻克的第二道难关。这是因为，如果基层领导认为大力推进基层工作机制变革会威胁到基层治理的稳定性和自身的领导权威时，其断然不会支持机制创新，或者会以各种方式阻碍机制创新。特别是在高压问责态势下，基层作为政府接触社会的最前沿，任何的改革失误都有可能诱发严重的社会反应而危及整体改革进程和社会稳定。然而，基层机制创新必然需要领导的支持，需要把领导的高度重视作为基层机制改革的信号和动力。另外，基层的任何机制改革创新都不是独立存在的，其往往会涉及基层各部门之间工作方式和制度的改变，这就需要基层各部门的大力支持和配合才能够得以实现。由此可见，基层领导的支持和兄弟部门的配合是基层机制变革顺利推进的必要条件。因此，基层机制改革还需要十分关注和重视基层领导和兄弟部门的意愿。

　　（三）基