压力、能力与行动力：重大危机下的地方政府治理模式分析／李欢欢

　　（二）对调适性治理的进一步讨论

　　重大危机下的地方政府治理模式取决于治理压力之下的治理能力的强弱，而政府治理能力所发挥的作用与治理目标的模糊性、治理风险的承受度相关。

　　治理目标的模糊性。模糊性是管理实践中不可忽视的变量，也是政策产品“不可剥夺的一种属性”［3］。危机场域中政府对治理路径的分析和对治理结果的评估，体现出政府对治理对象的认识程度和对治理情形的把握度，反映出该危机事项在政府议程中的相对位置与次序偏好。治理目标越清晰，政府越能够明确治理路径，以便采取应对举措。良好的治理实践建立在理性原则之上，但是理性也并非唾手可得，其受问题认知、信息搜集、政策支撑等多重因素的影响，认知有限性、信息不完备、政策不稳定等原因，加剧了政府治理实践中的模糊性。对于突发公共危机，治理目标往往是模糊的。在重大危机治理中，尤其是重大卫生事件的突发，不明疾病蔓延，危机治理的目标模糊性较高，意味着政府对于该领域相关治理不甚明朗，加之政府预警和治理措施不到位，采取措施时手足无措，更有可能贻误战机。

　　治理风险的承受度。治理风险的承受度是指在治理目标模糊的情况下，治理主体对不确定性情景中可能发生的治理风险的可接受程度。当特定政策场域的模糊性较强，治理目标及任务无法分解，且政府自身治理能力有限时，在权衡成本—收益之后，理性的地方政府能够凭借信息优势而做出利好行为，即对超出承受度的风险，通过放弃或停止与该风险相关的活动以避免或减轻损失。因此，“风险规避”成为地方政府危机治理的一个行为逻辑。区域之间风险治理的差异性造成了社会民众对政府制度信任的差异。各地方在治理压力、治理能力等要素的叠加中产生了不同的治理效能，在信息传播和媒体宣传的放大效应下，民众在不同地区政府治理效能的比较中容易滋生对本地区治理的不信任感。而这种不信任感往往与政府治理失能相关。如何才能降低可能面临的不确定性风险，提高地方政府的治理效能呢？在重大危机之下，地方政府通常采用向下“甩包袱”的方式分解治理风险。通过采用目标管理责任制的方式，将治理任务由省、市、县、乡镇层层下放并制定考核指标，最终落实到基层。由此，危机治理风险在层级下放中得到控制和分解，降低了危机治理成本，提高了危机治理效能。

　　四、总结与反思

　　重大危机下地方政府的治理模式影响了治理成效。外压模式的特征是问题驱动的被动式治理，政府能动性较低；内控模式的治理逻辑是政府发挥在场感，及时将问题控制在可操控范围；借力模式的治理逻辑是借助外部力量提升治理的有效性；动员模式是内控模式和借力模式的进一步发展，整合和调动内外部力量，发挥危机治理中科层式治理与运动式治理的双重优势。实现地方政府有效的危机治理，应当从以下三个方面着手。第一，从压力应对角度来看，要转变地