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压力、能力与行动力:重大危机下的地方政府治理模式分析/李欢欢

来源:领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者:李欢欢 日期:2021-04-25 10:15:01
一般发生在危机初期阶段,危机的突发性冲击着常态化治理场域中政府的惯习,要求政府对危机做出迅速反应。比如,广东番禺垃圾场焚烧事件政府处置等都属于外压式治理。地方政府在危机治理前期表现出的回应意识缺乏、主动性不强以及与民众沟通不畅等问题,在很大程度上延误了危机治理。
  (二)弱压力、强能力:内控模式
  当治理压力较弱、地方政府的治理能力较强时,形成内控模式。内控模式与外压模式有共通之处,政府都聚焦于突发性的治理问题,但两类模式仍存在区别,与外压模式的被动性特质不同,内控模式在组织机构、人员配备及制度规范方面相对健全,政府在治理场域树立在场感。治理方式上,内控模式依赖政府自身力量对所涉及领域内的治理目标、治理事项进行全面、深入的安排。在治理能力上,政府将问题控制在可操纵范围内,做到未雨绸缪。内控模式是危机治理实践中的常见模式。贝克指出,人类社会已进入风险社会,近年来,随着危机治理重要性的凸显,关于有效控制风险、提高地方政府危机治理能力的议题进入民众视野。内控治理中地方政府通过发挥自身优势,降低治理成本,消解治理难题。
  (三)强压力、弱能力:借力模式
  当政府治理能力不足以应对治理压力时,不得不借助于外部力量,形成借力模式。借力模式由外压模式演化而来,但在地方治理实践中形成了自身特质。第一,借力模式组织形态灵活。治理主体不局限于建制性的机构,党政机关、职能部门、企业机构和社会组织等可联合成立临时组发起治理活动。人员构成可临时抽调,治理方案随治理问题的转变而改变。第二,借力模式由治理问题驱动。作为短期性化解危机工作,借力治理聚焦关键性问题;作为非常态化的治理,借力模式具有较强的政治属性,因治理压力的变化和治理风险预警而启动,具有随机性。第三,借力模式的治理方式多元。既可以超越固有的层级关系和部门分割形成整体性治理,又可以借助于社会性渠道,整合社会组织、志愿团体、企业的力量形成多元治理。在地方政府治理能力不足时,其面临的治理压力逐渐增大。一是危机扩散的治理压力。急剧增长的资源需求与有限的资源供给之间的矛盾,加剧危机治理的困难。二是来自中央政府或上级政府的问责压力。对于关乎人民群众生命安全、影响较大的公共危机,中央派出工作组、督察组或调查组,开展对灾区工作的追踪、督促和查核。因此,为提高治理能力应对治理压力,借力模式被地方政府高频采用,成为重大危机下政府治理的重要工具。借力模式有两种常见的组织方式:一为区域协同治理。以问题为导向,相关领域的多区域、多层级、多部门联合组织行动。二为多元主体共治。面对日益复杂的社会问题,政府作为单极治理主体,不可治理性日益增加,但在社会力量逐渐发展壮大的情形下,政府可以动员社会力量,由此形成政府与社会共同参与的危机治理体系。
  (四)强压力、强能力:动员模式
  当地方政府的治理能力随治理压力的增大趋于增强时,就形成危机治理中的动员模式。动员模式对借力模式做出改良,将借助的外部性力量内化为自身的治理能力。首先,动员模式具有计划性和综合性。面对突发事件,政府能够有序从容调动资源和开展工作,应对策略、治理行为及制度规范具有较高的可预期性。其次,根植于属地化
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