共享式治理：地方治理现代化的实践逻辑／何宗元

来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站作者：何宗元日期：2021-04-01 16:32:35

治理体现了两种不同的地方管理思维，它们都是地方公共事务的管理者为了实现社会稳定而协调各方利益关系的管理模式，但二者在管理理念上存在明显区别。统治是通过国家权力自上而下地干预社会事务，以维持社会秩序的稳定，但这种外生性的强制干预会极度压缩社会的自由空间而导致社会发展停滞甚至倒退。实际上，在统治思维主导下，地方管理成为服务国家需要的附庸，甚至为了某种国家需要而牺牲地方利益，因而，在统治模式下，政府的政策即使受到普遍的反对，仍然能够付诸实施。与之相反，治理思维则是通过民主合作来营造以平等为基础的新型社会关系，这种治理模式自发而非强制的特点能最大限度地尊重基层社会的多样化需求。在治理模式下，地方治理的合法性取决于大多数人对治理规则的认同和维护，民众认同与地方法治化之间存在双向正相关关系，即民众对地方行政行为的满意度越高，地方法治化水平也越高。地方治理现代化转向需要厘清我国传统统治模式形成的根源，一方面，中国传统封建专制的等级思想塑造的差等有序的社会秩序，使得大部分基层人口长期处于被管控的地位；另一方面，计划经济体制使得地方政府全面管控公共事务，导致民众成为服务于政府计划经济体制的“螺丝钉”，这就使得地方社会的发展失去自主性，最终导致地方社会生活失去活力。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的确立，基层社会发展凭借市场经济释放的活力重新反思地方政府与社会的关系，对于政府传统治理模式能否满足社会各方需求提出质疑。从统治向治理观念的转变并非一蹴而就的，而是以强大的民意基础作为后盾的。治理模式作为一种与传统政府统治迥然不同的新范式，其外延超出了传统统治模式的管理范围，尤其强调多元治理主体之间的互动协商，主张政府、市场、社会自组织以及公民个人共治，从而实现地方治理现代化的目标。因此，从统治到治理是地方治理现代化的题中应有之义，它将有助于促进地方治理理念的现代性转向。

　　（二）效度转向：从全能管控走向有限治理

　　地方治理现代化从理念到实践，需要全方位转变政府职能，并以此构建反映社会多元化需求的民主法治政府，这与中国传统全能型政府的角色设定是背道而驰的。所谓全能型政府，就是政府以“家长主义”的信条包办各项社会公共事务，自认为无所不能。全能型政府管理带来严重的弊端：一是政府管理公共事务的效率低下。政府全方位介入基层社会的微观经济活动，导致政府深陷琐碎事务之中，且阻碍市场机制有效发挥在民间社会的资源配置功能；政府对社会公共事务的“保姆式”管理，抑制了公民社会的健康成长，形成了政府机构冗员、冗费以及行政效率低下等问题。二是妨碍社会自组织的形成和发展。政府对社会事务的全能管理，必然压缩社会各个层面组织和个人的合法活动空间，由此导致社会组织的合法权利饱受侵犯，无法形成对政府公共事务管理的有效监督，甚至自身的生存环境也日趋恶化。尽管在当时历史状况下计划经济体制本身所打造的全能型政府具有其合理性，但随着社会主义市场经济的发展，其治理弊端日益显现。因此，走出全能型政府陷阱在于对政府限权限能，返还民间社会充分参与地方治理的正当权利。为此，政府为适应地方治理现代化的要求，必须向市场和社会分权，切实转变职能，走向有限治理。

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