共享式治理：地方治理现代化的实践逻辑／何宗元

　　现代地方治理理论重视非政府组织和力量在微观地方治理过程中的积极作用，这在一定程度上弱化了地方政府在地方治理现代化过程中的地位和功能，使政府让渡其本身能力范围之外的权力和治理责任。非政府组织在处理政府与社会关系时，扮演着“中间人”的角色，面对地方治理过程中的政府失灵问题，其可以有效引导和监督地方政府向现代政府形态转变。因此，地方治理现代化的首要任务就是要实现地方治理由人治到法治、由全能政府到有限政府、由管制政府向服务政府的转变，为非政府组织参与现代地方治理提供充足的社会活动空间和自由。基于此，地方治理现代化评价应包含两个方面：一是地方政府治理体系及能力是否现代化，包括政府体制、行政能力以及政府法定职能效能等是否现代化。二是非政府组织和力量能否现代化，即他们能否在地方治理过程中明确界定与地方政府的关系，其参与治理活动的边界和自由能否与地方治理活动形成良好的互补、互动关系等。

　　地方治理现代化概念重新厘定了地方政府在治理现代化过程中的角色定位，即地方政府不是地方公共治理事务的垄断者，还包含非政府组织等多元利益相关方。具体来说，地方治理现代化概念在其结构、过程和分析架构等方面包含如下特征：①治理结构多元性。地方治理并非自发行动的产物，而是具有某种先在的结构约束，即预先假定地方治理的各种制度规范以约束组织化的集体行为，如禁止某些失当的治理行为等。地方治理过程中的科层制等，既可以解决地方治理的某些结构性问题（政策连续稳定性等），但也引发新的治理问题（有效性不足等）。地方治理现代化的结构多元性破除传统地方治理结构中政府一家独大的局面，引入一些非政府组织，可有效制约和平衡地方政府在治理过程中不受约束的状况。②治理过程多变性。地方治理是社会和政府双向互动的产物，治理过程侧重于动态的治理效果，而较不注重静态的制度设计，这是因为地方治理往往面对复杂多变的实际经济和社会问题，较少关注宏观的制度层面的问题。地方治理参与主体的多元性导致治理过程中的相关利益冲突和博弈总是处于动态变化之中，从而形成多变的互动模式或关系。③分析框架模糊性。地方治理现代化概念本身具有一定的模糊性，这是因为治理本身既是动态的社会现象，又是静态的理论分析框架，因而作为分析框架的地方治理现代化架构起地方治理主体围绕公共政策制定而相互博弈的基本约束规则。

　　二、分权式共治：地方治理现代化的内在本质

　　（一）地方治理现代化的制度性分权

　　当代政治学领域的“分权”概念源自西方政治文明，但从来没有出现在我国传统官方语境中。中华人民共和国成立以来，主要是利用下放权力来阐述中央与地方之间的关系，“这不是一个单纯的遣词用句差异问题，而是反映了在执政者处理中央与地方关系问题上的一种制度取向，有其特定的内涵”［1］。我国中央与地方治理实践的关键问题在于如何处置行政权，无论是下放还是回收行政权力，都显现出中央与地方政府之间的权力同质化特征；而同级地方政府的行政权表现出垄断集权特征。中央集权模式下的地方治理出现重视政治权威和行