共享式治理：地方治理现代化的实践逻辑／何宗元

　　制度性分权是地方治理现代化的重要基础。从理论视角看，无论是西方建立在法律契约之上的政治分权，还是我国中央授权基础上的行政放权，都属于制度性分权范畴。制度性分权是利用制度的强制性将行政权力进行分割，并明确各自的边界和监督方式，从而确保中央和地方的权力能够在制度框架内达到均衡。尽管行政集权在很大程度上破坏了制度的权威性，但从整体上看，制度性分权与行政权集中程度之间并不存在直接关联性，既可以在中央集权基础上实施行政放权，也可以在地方自治框架内实施政治分权。制度性分权试图走出中国传统行政权力周期性下放与回收的怪圈，重新厘清央地行政权的划分依据及行使方式，从而改变公共权力在央地关系中的不均衡状态。实际上，中央集权与制度性分权之间并不存在不可调和的矛盾，但需要有针对性地结合具体的政治体制、行政模式等，进一步提高制度在中央与地方权力关系调节过程中的主导作用，从而确保中央与地方之间的权力秩序趋于稳定。

　　从我国历史传统和当前突出矛盾的双重视角上看，适度中央集权能够在很大程度上缓解当前日益严重的区域发展不均衡以及各类深层次冲突，但需要以制度形式明确中央集权的程度和约束机制，以充分保障地方治理的自主权。从国家职能上看，马克思将国家权力划分为政治权力和社会管理权力，所对应的职能分别为政治职能和社会职能，因此，权力是否集中在很大程度上取决于调节两种权力关系的方法。概括来说，“政治性权力应当以‘统’为主，社会管理性权力以‘分’为主”［2］。从整体上看，我国当前的地方治理不应当单一地采用西方的政治性分权，而应当是遵循传统集权化的行政性分权。其原因在于，我国当前的改革已经进入了深化阶段，各领域、各层次的利益冲突和社会矛盾相对复杂，需要借助政治权力来确保社会秩序的稳定。尽管行政分权与行政放权仅一字之差，但不能完全复制西方政治模式，而是应当充分考虑复杂的具体国情。实际上，当前地方治理实施制度性分权面临的最大障碍来自传统体制惯性和相关既得利益群体。“治理模式的发展趋势或变迁路径并非要完全摒弃传统官僚体制，因为地方政府在新形势下必须担当起公共利益的维护者角色，来连接并领航市场机制和政策网络中各类行动者和各类资源。”［3］任何一项制度的确立与实施都会产生与其相关的利益集团，并逐渐形成与制度相互固化的路径或模式；而任何一项改革都会威胁到既得利益集团的利益，既得利益集团会采用制度性权力来限制制度内外信息传递，破坏制度分权的发展进程，以此来阻