“贫困县”如何建立缓解相对贫困的长效机制／代正光

　　二、“贫困县”从精准扶贫转向缓解相对贫困的实践性困境

　　“贫困县”继续开展深度扶贫，有效缓解相对贫困，不仅面临政策转变的困境，而且面临贫困治理需求与现实惯性之间的实践性困境。

　　（一）转型之痛：行为惯性与任务转换的矛盾

　　减贫治贫转型即朝向物质生活与精神境界的双重提升、生活方式与生产方式的双重变革、生存权利与发展权利的双重保障、农业现代化与新型城镇化的双重实现，以及经济社会发展与生态环境保护修复的协调统筹。在经历了全力攻坚的精准扶贫之后，虽然“贫困县”在基础设施、公共服务、生活水平等方面有较大改善，但仍未彻底扭转整体发展水平相对落后的基本现状。同时，“贫困县”在精准扶贫中较大程度地依赖地方甚至中央财政等政策支持的发展方式以及由此形成的政策行为惯性，是否能够适应从超常规脱贫攻坚到常态化缓解相对贫困的任务转换的需要，能否解决政策结构和政策执行方式与新变化、新趋势、新任务之间的矛盾，这是一个艰难的挑战，也是转型的阵痛所在。

　　（二）资源之困：依赖输入与自主整合的矛盾

　　转型之痛很大程度上源自资源之困。从整体上讲，“贫困县”所面临的资源之困表现在以下几个方面。一是自然资源和生态环境的综合约束，二是财政等公共资源的匮乏且依赖外部输入，三是对资源的有效开发和自主整合能力薄弱。如何守住绿水青山、留住“乡愁”，如何让绿水青山转变为金山银山，“贫困县”的探索之路依然充满挑战。值得注意的是，在解决“两不愁三保障”过程中，社会公共服务领域的众多政策（医疗卫生、教育、住房、低保和特困供养等）使得农村的扶贫工作事实上越过了“贫困县”的区域而依靠整个社会的资源。大多数“贫困县”之所以能够顺利脱贫，在很大程度上是依赖中央和地方的财政转移支付和社会扶贫资金的投入。这可能也是部分贫困人口脱贫的积极性不高、内生动力不足的客观原因，也可能成为2020年后返贫的因素之一。

　　（三）策略之变：应急策略与常规策略的矛盾

　　在精准扶贫中，很多地方政府实行“一票否决”等考核措施，在政策执行中规定了时间表、路线图，不断强化目标责任制和任务紧迫感，以致绝大多数工作依赖政治动员和行政强制来完成。如此超常规的应对策略显现出应急的特征。这就使得“贫困县”在实施乡村振兴中缓解相对贫困存在策略之变的问题，即从应急策略向常规策略转变。在这个问题上，党中央明确指出过渡期内要落实摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管的要求。在这个过渡期内，“贫困县”既要使政府