权责一致思路下向基层放权赋权应考量的问题／申润典 夏德峰

　　（二）向基层放权赋权的类型及承接方式

　　按照重心下移、依法下放、权责一致的原则，向基层赋权有不同的形式。第一，下放对县直各部门派驻机构的指挥调度权，多部门协同解决的综合性事项统筹协调和考核督办权，各部门派驻乡镇机构负责人的任免前征求意见权和工作情况考核评价参与权，下沉资金、人员的统筹管理和自主支配权。第二，根据乡镇的职能定位，赋予乡镇对辖区设施规划编制、建设和验收参与权，乡镇辖区范围内重大事项和重大决策的建议权。第三，对于非法律法规、规章规定的县级政府及其部门的管理权限，由县级政府采用交办的方式直接交由镇政府行使。乡镇对县级下放经济社会管理权承接的方式也可以分为三种：一是系统内上下承接。即由相应的乡镇直属机构承接县直部门下放的权限，如农业农村服务中心承接农业农村局下放的管理权限，人社所承接人力资源和社会保障部门下放的管理权限。二是成立临时机构承接。对于没有承接单位的县级管理权限，成立临时性机构或委托部门来承接，如项目规划审批、建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证核发等，成立乡村建设领导小组来承担。三是服务类权限在乡镇实现统一办理。

　　二、向基层赋权亟待解决的关键问题

　　（一）乡镇执法主体资格缺失，执法能力保障不足

　　目前我国现行的绝大多数法律法规明确实施的主体是县级以上人民政府及部门，乡镇作为最基层的一级政府，缺乏独立行使的资格，不能以自己名义开展行政检查、行政处罚、行政强制等执法活动。执法权限缺失造成了工作难以展开，面临“执法即违法”的局面。乡镇政府协助县直部门及其派驻机构开展日常的执法活动角色地位，降低了工作效率，也损害了其管理的自主性和权威性。比如，对待秸秆禁烧没有任何行政法律手段，乡村干部只得死看硬守、四处灭火。另外，乡镇处于社会管理的第一线，是国家法律法规和政策的执行者，扩大基层管理权限方面涉及的行政许可、行政处罚等经济社会管理权限均是依法设立的，一般规定由县级以上人民政府行政主管部门行使，向乡镇、街道下放只能以委托形式进行，面临乡镇街道具体实施、县区部门承担责任的局面。

　　（二）属地管理运行不规范，县乡政府间财权事权不匹配

　　属地管理作为行政管理的重要手段，在明确责任、推动工作落实方面发挥着积极作用。但是，在实践中，有的上级部门往往以属地管理为借口，将自身部门的职责通过分解任务的形式交由基层乡镇承担，简单以属地管理的名义将责任传递给基层。比如，存在将本应由自身职能部门承担的环境保护、安全生产、违建拆迁、信访稳定等责任转嫁到乡镇的做法，职能部门变成了监督主体，乡镇政府变成了兜底政府，而遇到问题时乡镇没有能力和手段进行有效管理。属地管理运行不规范的重要原因是县乡政府间职责不清